Uitspraak
97/6844 + 97/6845 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, appellant,
en
A, wonende te B, en
de erven en/of rechtverkrijgenden van C, gewoond hebbend te D, gedaagden.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door de Arrondissementsrechtbank te Arnhem op 25 juni 1997 onder nrs. 95/1670 en 95/1669 gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagden is een verweerschrift ingediend.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 3 februari 2000. Appellant heeft zich daar laten vertegenwoordigen door mr A.A.J. Schuurmans, werkzaam bij de gemeente Arnhem. Voor gedaagden is verschenen mr B.J. Schadd, advocaat te Arnhem.
II. MOTIVERING
Gedaagde A en wijlen C (hierna ook te noemen: betrokkenen) maakten voor hun werkzaamheden als inspecteur bouwtoezicht gebruik van hun eigen auto.
Appellant heeft aan hen met ingang van 1 januari 1974 respectievelijk met ingang van 1 juni 1969 een autovergoeding toegekend op basis van 6000 kilometer per jaar. De autovergoeding van C is nadien verhoogd tot een vergoeding op basis van 8000 kilometer per jaar.
Deze vergoedingen waren gebaseerd op het ter uitvoering van artikel F 23 van het Algemeen Ambtenarenreglement door appellant vastgestelde Vervoerskostenbesluit 1974. Voormeld artikel F 23 houdt in dat de ambtenaar recht heeft op vergoeding van reis- en verblijfskosten terzake van reizen in het belang van de dienst, overeenkomstig de daarvoor door appellant gestelde regelen.
Bij brief van 7 december 1992, gericht aan de hoofden van dienst en de met de gemeente gelieerde instellingen, heeft appellant mededeling gedaan van de hoofdlijnen van het vervoersvergoedingenbeleid dat per 1 januari 1993 van kracht zou worden, onder meer het navolgende inhoudende:
"Per 1 januari a.s. worden de hoofdlijnen van het vervoersvergoedingenbeleid van kracht. De vaste vervoersvergoedingen worden per die datum afgeschaft. De kilometervergoeding wordt vastgesteld op het bedrag dat per kilometer fiscaal is vrijgesteld (thans f 0,49).
Het verschil tussen lokale en interlokale vergoeding vervalt. Tevens wordt de afbouwregeling van kracht voor het personeel dat door de afschaffing van de vervoersvergoedingen er per maand ten minste f 50,00 netto op achteruit gaat.
De 1-jarige afbouwregeling houdt het volgende in: gedurende 4 maanden wordt 75% van het verschil betaald, daarna vier maanden 50%, gevolgd door vier maanden 25%. De fiscale gevolgen komen voor rekening van de dienst. Bij een aantoonbare garantie van de autovergoeding bij indiensttreding kan de toepassing van een hardheidsclausule overwogen worden.".
Ook in het medio december 1992 verschenen personeelsblad is hiervan mededeling gedaan.
Bij brief van 23 december 1992 is namens appellant aan betrokkenen bericht, onder verwijzing naar de bijgevoegde brief van 7 december 1992, dat het door appellant vastgestelde vervoersvergoedingenbeleid voor dienstreizen per 1 januari 1993 was gewijzigd en dat in verband daarmee de vaste vervoerskostenvergoeding per 1 januari 1993, onder toepassing van de afbouwregeling van één jaar, werd beindigd. Voorts is gewezen op de mogelijkheid om een verzoek in te dienen om toepassing van de hardheidsclausule.
Betrokkenen hebben tegen het ten aanzien van hen genomen besluit van 23 december 1992 bezwaar gemaakt.
Naar aanleiding van de bezwaren van betrokkenen en vele anderen heeft appellant, na overleg met het georganiseerd overleg, op 7 april 1993 enkele aanvullende maatregelen getroffen met betrekking tot het nieuwe vervoersvergoedingenbeleid, waaraan eveneens algemene bekendheid is gegeven. Bepaald is onder meer dat, naast de mogelijkheid om de verreden dienstritten te declareren, indien het gebruik van een eigen auto functioneel geboden is een toelage wordt verleend van f 10,- bruto per dag voor elke dag, dat de eigen auto voor de dienst beschikbaar moet worden gehouden. Verder is de hardheidsclausule verruimd.
Vervolgens heeft appellant bij beslissingen op bezwaar van 21 maart 1995 de bezwaren van betrokkenen tegen de besluiten van 23 december 1992 ongegrond verklaard, zij het dat de afbouwperiode, naar appellant stelt uit coulanceoverwegingen, is bepaald op twee jaar.
De rechtbank heeft de in beroep bestreden besluiten van 21 maart 1995 vernietigd, met bepalingen omtrent vergoeding van griffierecht en proceskosten.
De rechtbank heeft daartoe overwogen, kort weergegeven en voor zover hier van belang, dat appellant gebonden is aan het Vervoerskostenbesluit 1974, zolang dat niet is ingetrokken, hetgeen volgens de rechtbank eerst bij het op 1 november 1994 in werking getreden Reiskostenbesluit Dienstreizen het geval was, alsmede dat appellant niet in een concreet geval ten nadele van het Vervoerskostenbesluit 1974 mag afwijken door toepassing van een nieuwe beleidsnorm.
Naar aanleiding van het door appellant ingestelde hoger beroep zijn namens gedaagden twee verweren van algemene aard gevoerd. Hieromtrent overweegt de Raad het volgende.
Anders dan namens gedaagden is betoogd vermag de Raad niet in te zien dat appellant door de afspraak zich aan de uitspraak van de rechter te zullen houden zijn recht om tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in te stellen zou hebben prijsgegeven.
De Raad is voorts van oordeel, onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens van 8 december 1999 in de zaak Pellegrin tegen Frankrijk (verkort weergegeven in NJB 2000, p. 277, nr. 4) dat het namens gedaagden terzake van de duur van de procesgang gedane beroep op artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens reeds daarom niet slaagt, omdat betrokkenen ten tijde hier van belang uit hoofde van hun functie van inspecteur bouwtoezicht belast waren met taken die kenmerkend zijn voor typische overheidsactiviteiten.
Appellant heeft in hoger beroep onder meer aangevoerd dat het nader getroffen, thans omstreden, vervoersvergoedingenbeleid op passende wijze bekend is gemaakt, niet in strijd is met een regeling van hogere orde en, aangezien het van latere datum is, op bepaalde onderdelen in de plaats treedt van het Vervoerskostenbesluit 1974, zijnde een regeling van dezelfde orde. Appellant blijft dan ook van mening dat de bestreden besluiten van 21 maart 1995 terecht op het nadere vervoersvergoedingenbeleid zijn gebaseerd.
De Raad begrijpt het in hoger beroep door appellant ingenomen standpunt aldus dat hetgeen door appellant wordt aangeduid als nader vervoersvergoedingenbeleid in feite gezien moet worden als nader gegeven algemeen verbindende voorschriften berustend op artikel F 23 van het Algemeen Ambtenarenreglement.
De Raad stelt voorop dat het hiervoor weergegeven artikel F 23 van het Algemeen Ambtenarenreglement aan appellant regelgevende bevoegdheid heeft verleend met betrekking tot de aan eigen ambtenaren te verstrekken vergoedingen voor dienstreizen. Daarvan uitgaande is de Raad van oordeel dat, gezien ook de aard en de strekking van de in voormelde brief van 7 december 1992, zoals aangevuld bij brief van 7 april 1993, gegeven regels, deze regels geen beleidsregels behelzen, maar, ondanks de minder gebruikelijke vorm -te weten geen artikelsgewijze opbouw- en ondanks de door appellant gebezigde term beleidsnormen aangemerkt dienen te worden als bevoegdelijk gegeven algemeen verbindende voorschriften. De Raad wil in dit verband niet onvermeld laten dat ook gedaagden in eerste aanleg het rechtskarakter van de op 7 december 1992 gegeven regels niet ter discussie hebben gesteld.
De Raad is voorts van oordeel dat deze algemeen verbindende voorschriften (hierna ook te noemen: de nadere vervoerskostenregeling) op rechtsgeldige wijze tot stand zijn gekomen. Zoals vereist heeft overleg plaatsgevonden met het zogeheten Georganiseerd Overleg. Voorts is op voldoende wijze voldaan aan de bekendmakingsplicht.
Dit betekent dat appellant zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze nadere vervoerskostenregeling, voorzover het de daarin geregelde aspecten betreft, met ingang van 1 januari 1993 in de plaats is getreden van het Vervoerskostenbesluit 1974 ook al is dit besluit eerst met ingang van 1 november 1994 door een artikelsgewijs opgebouwde regeling vervangen.
Appellant is, naar uit de stukken blijkt uit milieu- en kostenoogpunt, ten aanzien van ambtenaren die regelmatig in de uitoefening van hun functie gebruikmaken van hun eigen auto, overgegaan van het in het Vervoerskostenbesluit 1974 opgenomen systeem van vergoedingen voor een vast aantal kilometers naar een systeem van vergoedingen op declaratie-basis. Verder is de vergoeding per kilometer verlaagd naar het bedrag dat fiscaal is vrijgesteld, met daarnaast een vergoeding van f 10,- bruto per dag, voor elke dag dat de privé-auto voor de dienst beschikbaar wordt gehouden.
De bevoegdheid om vorenbedoelde wijzigingen door te voeren kan appellant als materiële wetgever in beginsel niet worden ontzegd.
De Raad ziet voorts geen plaats voor het oordeel dat appellant bij deze wijzigingen in onvoldoende mate rekening heeft gehouden met de belangen van degenen die voordien een vaste vergoeding ontvingen. De Raad wijst er hierbij op dat reeds in januari 1992 bekendheid is gegeven aan het voornemen de vaste vergoeding te vervangen door een vergoeding op declaratiebasis met als uitgangspunt het fiscaal vrijgestelde bedrag. Verder is in de regeling een afbouwperiode opgenomen, met daarnaast nog een hardheidsclausule (waarop gedaagden overigens geen beroep hebben gedaan). Voorts dient bedacht te worden dat de vaste vergoeding, blijkens de strekking van het Vervoerskostenbesluit 1974, toegekend werd op basis van een reëel in te schatten aantal kilometers en derhalve niet beoogde betrokkenen extra inkomsten te verschaffen.
Uit het vorenstaande volgt dat aan de inhoud van voormelde nadere regeling niet dermate ernstige feilen kleven, dat deze regeling niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
De Raad is voorts van oordeel dat ook overigens de op de nadere regeling gebaseerde bestreden besluiten van 22 maart 1995 de rechterlijke toetsing kunnen doorstaan. De Raad acht hierbij van belang dat in die besluiten, die strekken tot handhaving van de eerder per 1 januari 1993 ingetrokken vaste vervoerskostenvergoeding, met het oog op de specifieke belangen van betrokkenen, in afwijking van de nadere regeling, is voorzien in een afbouwperiode van twee jaar.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de bestreden besluiten van 22 maart 1995 in rechte stand kunnen houden, zodat deze besluiten ten onrechte door de rechtbank zijn vernietigd.
Gelet op het vorenstaande, en omdat de Raad geen termen aanwezig acht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart de inleidende beroepen alsnog ongegrond.
Aldus gewezen door mr W. van den Brink als voorzitter en mr J.C.F. Talman en mr J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van mr M.M. van Maurik als griffier en uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2000.
(get.) W. van den Brink.
(get.) M.M. van Maurik.
HD
18.02
Q