Uitspraak
99/1744 AWBZ
U I T S P R A A K
In het geding tussen:
[appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
en
Onderlinge Waarborgmaatschappij Zilveren Kruis Spaarneland Verzekeringen U.A., gevestigd te Heemstede, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij brief van 10 juli 1995 heeft gedaagde aan appellant mededeling gedaan van het - thans bestreden - besluit dat haar verzoek om ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in aanmerking te worden gebracht voor verstrekking van een duwrolstoel, is afgewezen.
De Commissie voor beroepszaken van de Ziekenfondsraad heeft bij brief van 20 februari 1996 kennis gegeven van haar standpunt dat het bestreden besluit van gedaagde juist moet worden geacht.
De Arrondissementsrechtbank te Haarlem heeft bij uitspraak van 16 februari 1999 het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard.
Namens appellant is mr H.M. van Dam, advocaat te Haarlem, op bij beroepschrift aangegeven gronden van die uitspraken in hoger beroep gekomen. Bij schrijven van
27 september 1999 zijn de gronden van het beroep aangevuld. Bij brief van 30 november 1999 zijn nadere stukken ingezonden.
Gedaagde heeft bij brief van 9 december 1999 een verweerschrift ingezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
18 februari 2000, waar voor appellante is verschenen
mr Van Dam voornoemd, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr R.W. Bestebreurtje, juridisch medewerker bij OWM Zilveren Kruis Ziekenfonds U.A. te Rotterdam.
II. MOTIVERING
De Raad gaat uit van de volgende - door partijen niet betwiste - feiten en omstandigheden.
Appellante is ernstig gehandicapt ten gevolge van mutiple sclerose en volledig rolstoelafhankelijk. Zij verblijft permanent in de ingevolge artikel 8 van Pro de AWBZ erkende instelling [naam instelling] te [vestigingsplaats]. Zij beschikt over een elektrische rolstoel voor gebruik binnen de instelling die haar ten laste van de AWBZ is verstrekt. Zij gebruikt deze rolstoel in en om de gebouwen van de instelling. Omdat deze rolstoel ongeschikt is voor gebruik in niet-aangepaste omgevingen, zoals veel woningen en winkels, heeft appellante aanvragen ingediend voor verstrekkingen van een duwrolstoel in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) en de AWBZ. De aangevraagde rolstoel is mede bedoeld voor bezoeken aan familie en kennissen en om op vakantie te kunnen gaan.
Burgemeester en wethouders van Zandvoort hebben de aangevraagde duwrolstoel in het kader van de WVG bij besluit van 2 maart 1995 afgewezen. Het bezwaar van appellante is bij besluit van 27 juni 1995 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 27 juni 1995 bij uitspraak van 30 mei 1996 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Zij heeft daarbij bepaald dat burgemeester en wethouders een nieuw besluit dienden te nemen. Burgemeester en wethouders hebben tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld. De Raad heeft die uitspraak bij uitspraak van 21 november 1997, gepubliceerd in RZA 1998/94, vernietigd en het inleidend beroep tegen het besluit van 27 juni 1995 alsnog ongegrond verklaard. Hij heeft daarbij overwogen dat artikel 2, tweede lid, van de WVG gehandicapten die in een ingevolge artikel 8 van Pro de AWBZ erkende instelling verblijven, uitsluit van de in het eerste lid van dat artikel omschreven zorgplicht van het gemeentebestuur, omvattende woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen.
Voorts heeft de Raad daarbij overwogen dat uit artikel 1, eerste lid van de op artikel 2, derde lid, van de WVG gebaseerde gemeentelijke WVG-Regeling weliswaar voortvloeit dat gehandicapten die in een instelling als [naam instelling] verblijven onder de zorgplicht van het gemeentebestuur vallen voor zover het de verstrekking van vervoersvoorzieningen betreft, maar dat onvoldoende is gebleken dat de gemeentelijke regelgever voor ogen heeft gestaan dat onder het verstrekken van vervoersvoorzieningen mede het verstrekken van rolstoelen moet worden begrepen. Hieraan kon, gelet op de tekst van de gemeentelijke Regeling, niet afdoen dat in de toelichtingen bij de WVG en de Regeling de algemene doelstelling naar voren komt om in de gevallen, waarin ten aanzien van bewoners van
AWBZ-instellingen een vaste uitvoeringspraktijk wat betreft het verlenen van voorzieningen in kader van de
Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) bestond, deze in het kader van de WVG te continueren, aangezien deze algemene doelstelling met betrekking tot rolstoelen niet nader is uitgewerkt in concrete regelgeving.
Gedaagde heeft de aanvraag van appellante van 13 juni 1995 om verstrekking van een duwrolstoel in het kader van de AWBZ bij het bestreden besluit van 10 juli 1995 afgewezen. Hij stelt zich op het standpunt dat uit het bepaalde bij en krachtens de AWBZ voortvloeit dat een gehandicapte, die in de situatie van appellante verkeert, slechts aanspraak heeft op verstrekking van een rolstoel wanneer deze bestemd is voor gebruik binnen, of in de naaste omgeving van de instelling waarin de gehandicapte verblijft. Aangezien appellante een duwrolstoel heeft aangevraagd die in overwegende mate is bedoeld voor gebruik buiten de onmiddellijke omgeving van de instelling, dient de aanvraag in het kader van de AWBZ te worden afgewezen.
De Commissie voor beroepszaken van de Ziekenfondsraad heeft dit standpunt bij advies van 20 februari 1996 onderschreven. De commissie meent dat, als een duwrolstoel nodig is voor sociale doeleinden, verstrekking als vervoervoorziening vanuit de WVG is aangewezen.
Namens appellante is aangevoerd dat uit de uitspraak van de Raad van 21 november 1997, gepubliceerd in
RZA 1998/94, voortvloeit dat gedaagde de duwrolstoel op grond van de AWBZ dient te vergoeden. Verder is gesteld dat indien vergoeding in het kader van de AWBZ niet mogelijk is, sprake is van een lacune in de wetgeving aangezien in dat geval een duwrolstoel voor gebruik buiten de naaste omgeving van de instelling noch krachtens de AWBZ noch krachtens de WVG verstrekt kan worden. Dit zou betekenen dat appellante onbedoeld slechter af is dan onder de AAW, toen haar wel een buitenrolstoel is verstrekt.
Verder is aangevoerd dat de Regeling nadere regels zorgaanspraken AWBZ (verder: de Regeling) onrechtmatig is, aangezien daarin onderscheid wordt gemaakt tussen personen die verblijven in een onder de AWBZ gefinancierde instelling en personen die in gezinsvervangende tehuizen of in een regionale instelling voor beschermd wonen verblijven.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe - appellante als eiseres aanduidende en gedaagde als verweerder - het volgende overwogen.
"Bij de toetsing of verweerder terecht heeft geweigerd deze rolstoel onder de AWBZ te vergoeden dient er van te worden uitgegaan dat de AWBZ een door de wetgever dwingend en limitatief voorgeschreven stelsel van expliciet opgesomde verstrekkingen betreft.
Onder verwijzing naar Centrale Raad van Beroep,
13 december 1994, RZA 1995, 110 merkt de rechtbank daarbij op dat het de rechter in dat kader niet vrij staat een gevraagde voorziening middels een ruime interpretatie in dit stelsel besloten te achten.
In het Besluit en de Regeling zijn de aanspraken op zorg dwingend en limitatief geregeld. Blijkens het Besluit en de Regeling heeft eiseres aanspraak op de verstrekking van een rolstoel voor het gebruik binnen [naam instelling] of in de naaste omgeving daarvan. Nu de door eiseres gewenste rolstoel expliciet niet is bedoeld voor dit gebruik, heeft verweerder eiseres terecht vergoeding van deze rolstoel geweigerd.
De stelling van eiseres dat, indien de buitenrolstoel niet onder het Besluit en de Regeling kan worden vergoed, de betrokken wettelijke bepalingen als onrechtmatig buiten toepassing dienen worden gelaten, leidt niet tot een ander oordeel. Dienaangaande merkt de rechtbank op dat het Besluit en de Regeling algemeen verbindende voorschriften zijn, vastgesteld ter uitvoering van onder andere artikel 6 van Pro de AWBZ. Niet is gebleken dat het Besluit danwel de Regeling, voorzover in casu van belang, in strijd zijn met de AWBZ. De rechtbank kan hier niet treden in de vraag of zij zich een rechtvaardiger of billijker regeling kan voorstellen, doch dient zich ertoe te beperken te toetsen of de wetgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van de totstandkoming van het Besluit en de Regeling bekend waren of behoorden te zijn, bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot het Besluit en de Regeling heeft kunnen komen. In dit geschil spitst deze beoordeling zich toe op de, in de combinatie van artikel 3, lid 1, aanhef en onder e, van het Besluit en artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling, neergelegde beperking bij de verstrekking van rolstoelen aan betrokkenen die in een ingevolge de AWBZ erkende instelling verblijven.
Blijkens het antwoord van 8 juni 1998 van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) op vragen van het kamerlid Dankers (kamervragen II, 1997-1998, nr. 1322) acht genoemde Minister de situatie dat in AWBZ-instellingen niet wordt voorzien in de behoefte aan een tweede rolstoel niet redelijk. Genoemde Minister geeft daarbij aan dat hij in het overleg met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport wil bereiken dat een oplossing wordt gerealiseerd en dat hij in dit verband een tussentijdse maatregel vooralsnog niet aan de orde acht.
Genoemde Minister geeft daarbij voorts aan dat, zo nodig, in de Wet voorzieningen gehandicapten de mogelijkheid zal worden gecreëerd om dit knelpunt op te lossen.
Uit deze reactie, mede namens de Staatssecretaris, maakt de rechtbank op dat de Besluit-wetgever en de Minister zowel bekend zijn met het door eiseres gesignaleerde knelpunt als onder ogen hebben gezien dat tussen betrokkenen als eiseres en degenen die in gezinsvervangende tehuizen of in regionale instelling voor beschermd wonen verblijven een verschil bestaat. Bij afweging van alle betrokken belangen hebben zij echter geen tussentijdse maatregel willen treffen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de Besluit-wetgever en de Minister niet in redelijkheid tot deze opstelling hebben kunnen komen.
In het licht van het vorenstaande ziet de rechtbank evenmin grond voor het oordeel dat de wetgever niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot artikel 3, lid 1, aanhef en onder e, van het Besluit en artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling.
Uit het betoog van eiseres maakt de rechtbank op dat zij van mening is dat de rechtbank uit zou moeten spreken dat haar een buitenrolstoel dient te worden verstrekt omdat sprake is van een lacune in de wetgeving die de wetgever niet heeft gewild. Zelfs indien zou moeten worden uitgegaan van deze veronderstellingen van eiseres en van de veronderstelling dat het voorgaande meebrengt dat van dwingendrechtelijke bepalingen van het Besluit en de Regeling zou mogen worden afgeweken, dan is onvoldoende komen vast te staan dat de wetgever, indien hij voor de groep waartoe eiseres behoort een voorziening zou hebben getroffen, deze ertoe zou hebben laten strekken dat onverkort recht zou bestaan op een individuele buitenrolstoel naast een electrische rolstoel ten laste van de AWBZ. Hierbij wordt mede verwezen naar de brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 29 juli 1998 aan de Voorzitter van de Ziekenfondsraad (ingekomen stukken II, 1997-1998, griffienr. 122.389).
Zelfs in bovengenoemde dubbele veronderstelling zou de rechtbank derhalve geen vrijheid kunnen vinden zelf een bepaling te formuleren om de lacune in de wetgeving op te vullen.".
Namens appellante is in hoger beroep aangevoerd dat het recht om zelfstandig (al dan niet onder begeleiding) sociale contacten te onderhouden een essentieel recht is van een ieder, maar in het bijzonder van gehandicapten.
Appellante stelt zich op het standpunt dat de wetgever beoogd heeft de onder de AAW bestaande situatie te continueren. Ten aanzien van tweede rolstoelen worden echter vergelijkbare groepen van gehandicapten verschillend behandeld, afhankelijk van de woonomgeving/instelling waar zij wonen. De tweede rolstoel voor thuiswonenden en voor hen die verblijven in een gezinsvervangend tehuis of regionale instelling voor beschermd wonen, worden bekostigd op grond van de WVG, die voor hen die in een op grond van artikel 8 van Pro de AWBZ erkende instelling verblijven echter niet. Voor deze ongelijke behandeling bestaan volgens appellante geen redelijke en objectieve gronden.
Voorts is erop gewezen dat de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in antwoord op schriftelijke vragen van het lid van de Tweede Kamer Dankers heeft aangegeven dat deze situatie niet redelijk wordt geacht. Namens appellante is in hoger beroep een rapport ingezonden dat de Ziekenfondsraad desgevraagd aan de staatssecretaris heeft uitgebracht op 27 mei 1999. Daarin wordt geconcludeerd dat de verstrekking van rolstoelen aan bewoners van AWBZ-instellingen, zowel voor gebruik binnen als buiten de instelling, het beste uit hoofde van de AWBZ kan gebeuren en dat de regelgeving in die zin dient te worden aangepast. Ter zitting van de Raad is aangevoerd dat voor en zover krachtens de AWBZ is bepaald dat aan gehandicapte in een AWBZ-instelling slechts een rolstoel kan worden verstrekt die bestemd is voor gebruik binnen en in de naaste omgeving van de instelling, daarvoor geen grondslag kan worden gevonden in de AWBZ of de op die wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur.
Gedaagde stelt zich op het standpunt dat de AWBZ geen ruimte biedt voor verstrekking van de aangevraagde duwrolstoel en dat het advies van de Ziekenfondsraad van
27 mei 1999 nog niet heeft geleid tot aanpassing van de regelgeving.
De Raad dient in dit geding de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit van 10 juli 1995 in recht stand houdt. De Raad overweegt als volgt.
Artikel 6, eerste lid, van de AWBZ bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
"De verzekerden hebben aanspraak op zorg (...). Onder vorenbedoelde zorg zijn begrepen voorzieningen (...) strekkende tot verbetering van de levensomstandigheden, alsmede maatschappelijke dienstverlening. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden aard, inhoud en omvang van de zorg waarop aanspraak bestaat, geregeld; daarbij kunnen met betrekking tot de inhoud en omvang van de desbetreffende zorg beperkingen worden gesteld."
De in artikel 6 AWBZ Pro bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering (verder: het Besluit). In artikel 10 van Pro dit besluit is, voor zover hier van belang, het
volgende bepaald:
"1. Opneming en verder verblijf (...) in een inrichting, waarin lichamelijk gehandicapten verblijven, omvat de door de inrichting te verlenen (...) verzorging (...) met dien verstande dat de aard en omvang daarvan worden bepaald door de bestemming van de inrichting. (...)
3. Onze Minister stelt per categorie van inrichtingen nadere regelen met betrekking tot de inhoud en de omvang van en de voorwaarden voor het verkrijgen van de zorg, omschreven in het eerste (...) lid."
In artikel 3 van Pro het Besluit is een bijzondere regeling voor rolstoelen opgenomen. Deze houdt het volgende in:
"1. De zorg omschreven in de artikelen (...) 10 (...), omvat tevens: (...)
e. het individueel gebruik van een rolstoel. (...)
4. Onze Minister kan regels stellen met betrekking tot de omvang van en de voorwaarden voor het verkrijgen van de zorg, bedoeld in het eerste lid, onder (...) e."
De Minister heeft ter uitvoering van het Besluit
de Regeling vastgesteld. Artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling bepaalt het volgende:
"onder rolstoel wordt verstaan: een verrijdbare stoel voor individueel gebruik, bedoeld om binnen de instelling of in de naaste omgeving daarvan, op een andere wijze dan lopend zich te verplaatsen dan wel verplaatst te worden met een snelheid als lopend gebruikelijk is."
De Raad leidt uit dit samenstel van algemeen verbindende voorschriften af dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat aard, inhoud en omvang van de in artikel 6, eerste lid, van de AWBZ bedoelde zorg waarop gehandicapten recht hebben bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het onderhavige geval het Besluit, worden geregeld. Uit artikel 3, eerste lid aanhef en onder e, in samenhang met artikel 10, eerste lid, van het Besluit leidt de Raad af dat de zorg die in een AWBZ-instelling aan een gehandicapte moet worden verleend tevens het individuele gebruik van een rolstoel omvat. Noch in de AWBZ noch in het Besluit zijn aangaande aard, inhoud en omvang van de zorg bestaande uit het individuele gebruik van een rolstoel beperkingen opgenomen. Een beperking is wel opgenomen in de Regeling daar deze bepaalt dat onder rolstoel wordt verstaan: een verrijdbare stoel voor individueel gebruik, bedoeld om binnen de instelling of in de naaste omgeving daarvan, zich te verplaatsen of verplaatst te worden.
Dit roept de vraag op of voor deze beperking grondslag kan worden gevonden in het Besluit.
De Raad beantwoordt die vraag ontkennend. Hij is van oordeel dat voor artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling geen grondslag kan worden gevonden in artikel 3, vierde lid, van het Besluit aangezien het beperken van de definitie van het begrip rolstoel, zoals gebruikt in artikel 3, eerste lid aanhef en onder e, van het Besluit, niet kan worden aangemerkt als het stellen van regels met betrekking tot de omvang van de zorg bestaande uit het verstrekken van een rolstoel voor individueel gebruik en de voorwaarden waaronder deze kan worden verkregen. Voor deze beperkende definitie kan naar 's Raads oordeel evenmin grondslag worden gevonden in artikel 10, derde lid, van het Besluit, reeds niet omdat met betrekking tot artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling niet kan worden gesproken van nadere regels voor een categorie van inrichtingen. Hieruit volgt dat artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling, voor zover daarin een beperking van het begrip rolstoel is opgenomen, wegens strijd met de wet buiten toepassing dient te worden gelaten.
In het vorenstaande ligt besloten dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat dit besluit dient te worden vernietigd. Aangezien dit besluit bij de aangevallen uitspraak in stand is gelaten dient ook die uitspraak te worden vernietigd.
De Raad wijst het namens appellante gedane verzoek om gedaagde met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te veroordelen tot vergoeding van schade, thans af, omdat in dit verzoek niet is aangegeven welke schade is geleden. Het staat appellante vrij ter zake van door het bestreden besluit geleden schade een zelfstandig schadebesluit uit te lokken.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- in beroep en f 1.420,-- in hoger beroep.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen alsmede op het bepaalde in de artikelen 24 en 25, eerste lid, van de Beroepswet, stelt de Raad ten slotte vast dat het door appellante in beide gedingen zowel in eerste aanleg als in hoger beroep gestorte griffierecht door gedaagde dient te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante, in eerste aanleg tot een bedrag van f 1.420,-- en in hoger beroep tot een bedrag groot f 1.420,--;
Verstaat dat gedaagde aan appellante het gestorte recht van f 220,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en mr D.J. van der Vos en mr R.M. van Male als leden, in tegenwoordigheid van mr M. van 't Klooster als griffier en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2000.
(get). M.I. 't Hooft.
(get.) M. van 't Klooster.
JdB
1703