Uitspraak
99/1828 NABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellante heeft mr. A. Stoop op bij het beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Zwolle op 3 maart 1999 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 22 januari 2002, waar mr. Stoop voornoemd voor appellante is verschenen, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door W. de Jong, werkzaam bij de gemeente Zwolle.
II. MOTIVERING
Appellante ontving met ingang van 1 april 1989 een uitkering ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (RWW). Bij besluit van 8 juni 1993 is haar meegedeeld onder welke voorwaarden zij met behoud van haar RWW-uitkering werkzaamheden als beeldend kunstenaar mag verrichten. Bij besluit van 13 februari 1996 is appellante op de hoogte gesteld van de gevolgen van het Zwolse beleid voor het verrichten van zelfstandige activiteiten met behoud van uitkering voor haar recht op uitkering. Daarbij is onder meer meegedeeld dat het haar tot 1 januari 1997 onder in een bijlage vermelde voorwaarden is toegestaan met behoud van uitkering activiteiten als beeldend kunstenaar uit te oefenen.
Bij besluit van 13 september 1996 is de bijstandsuitkering van appellante omgezet in een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw). Daarbij zijn aan haar uitkering onder meer de verplichtingen als bedoeld in artikel 113 van de Abw verbonden.
Bij besluit van 8 juli 1997 heeft gedaagde aan appellante onder meer het volgende medegedeeld:
"Naar aanleiding van het feit, dat u over het belastingjaar 1996 een belastingteruggave ad f 4.670,00 hebt ontvangen, deel ik u echter het volgende mede. Deze teruggave heeft betrekking op een belastingjaar, waarin aan u bijstand is verleend.
Een deel van de belastingteruggave wordt gerekend tot de middelen van het bestaan, die aangewend moeten worden voor de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Dit deel van de belastingteruggave wordt aangemerkt als inkomen, als bedoeld in artikel 47, lid 1, van de Algemene bijstandswet. De belastingteruggave bestaat uit de over de bijstand afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen, die gedurende het jaar 1996 eveneens als bijstand zijn verleend. Hierdoor is er dus teveel bijstand verstrekt. Genoemde teruggave is een gevolg van uw negatieve bedrijfsresultaat en de bij uw aangifte toegepaste zelfstandigenaftrek. Voorzover de teruggave is veroorzaakt door het negatieve bedrijfsresultaat, wordt deze niet als eigen inkomen beschouwd. Dit deel van de teruggave vloeit namelijk voort uit de kosten, waarvoor geen bijstand is verleend. De teveel verleende bijstand heb ik berekend op f 3.507,17. Een berekeningsoverzicht treft u hierbij aan. Ik heb besloten de teveel verleende bijstand ad f 3.507,17 van u terug te vorderen (artikel 58, lid 1, van de Algemene Bijstandswet, thans artikel 82 sub a van de nieuwe Algemene bijstandswet).".
Bij besluit van 16 juli 1998 heeft gedaagde de door appellante tegen het besluit van 8 juli 1997 ingediende bezwaren als ongegrond afgewezen. Daartoe heeft gedaagde onder meer overwogen dat de teruggave van loonbelasting en premies volksverzekeringen op grond van artikel 47, eerste lid, van de Abw inkomen is waarmee bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering rekening dient te worden gehouden, en dat ingevolge artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw terugvordering dient plaats te vinden.
De rechtbank heeft het namens appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Naar haar oordeel is de belastingteruggave als inkomen als bedoeld in artikel 47, eerste lid, van de Abw aan te merken.
In hoger beroep is dit oordeel van de rechtbank van de zijde van appellante gemotiveerd bestreden. Appellante houdt staande dat het bedrag van f 3.507,17 ten onrechte is teruggevorderd en heeft daartoe onder meer naar voren gebracht dat zij als een zelfstandige als bedoeld in artikel 5 van de Abw dient te worden aangemerkt en dat de teruggave op grond van artikel 47, derde lid, van de Abw niet als inkomen kan worden aangemerkt. Voorts is gesteld dat gedaagde door het besluit van 13 februari 1996 bij appellante het in rechte te beschermen vertrouwen heeft gewekt dat zij zal worden aangemerkt als zelfstandige. Subsidiair is met een beroep op artikel 43, tweede lid aanhef en onder d, van de Abw betoogd dat de zelfstandigenaftrek een tegemoetkoming is voor ondernemers welke niet als inkomen in aanmerking dient te worden genomen.
De Raad stelt eerst vast dat gedaagde blijkens het besluit op bezwaar van 16 juli 1998 de bijstand over het jaar 1996 heeft teruggevorderd op grond van artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw. Op appellante was echter ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid aanhef en onder a, van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet in de periode van 1 januari 1996 en met 12 september 1996, de Algemene Bijstandswet (ABW) nog van toepassing. Voorzover de terugvordering ziet op dit tijdvak moet worden bezien of de bepalingen die bij of krachtens de ABW gedurende dit tijdvak hebben gegolden de basis voor terugvordering konden vormen. Dit betekent dat het bestreden besluit op een onjuiste grondslag berust en wegens strijd met de wet dient te worden vernietigd. Ook de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 16 juli 1998 in stand is gelaten, komt voor vernietiging in aanmerking.
De Raad beantwoordt de aan de orde komende vraag of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten bevestigend.
Daartoe wordt het volgende overwogen.
Appellante heeft een bedrag van f 4.670,-- ontvangen wegens over 1996 te veel ingehouden loonheffing, zodat onderzocht moet worden of met betrekking tot de hierna te onderscheiden perioden artikel 58, eerste lid, van de ABW respectievelijk artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw, de wettelijke basis kunnen vormen voor (gedeeltelijke) terugvordering van de over 1996 verstrekte bijstand.
a) de periode van 1 januari 1996 tot en met 12 september 1996
Artikel 58, eerste lid, van de ABW bepaalt, voorzover hier van belang, dat kosten van bijstand verleend over een bepaalde periode van de betrokkene worden teruggevorderd tot het bedrag van de inkomsten welke hij met betrekking tot die periode later ontvangt.
De teruggave wegens teveel ingehouden loonheffing behoort in beginsel tot de middelen in de zin van artikel 9 van het Bijstandsbesluit landelijke normering (BLN), welke ten volle op de uitkering in mindering dient te worden gebracht.
Ingevolge artikel 12, aanhef en onder b, van het BLN, worden op de uitkering als bedoeld in paragraaf 1 niet in mindering gebracht uitkeringen en vergoedingen voor of tegemoetkomingen in specifieke kosten, waarop het bepaalde in artikel 7 niet van toepassing is.
De Raad is met gedaagde van oordeel dat het in aanmerking genomen gedeelte van de teruggave dat voortvloeit uit de door de fiscale autoriteiten toegepaste zelfstandigenaftrek niet onder deze uitzonderingsbepaling valt. In dit verband is van belang dat deze aftrek gebaseerd is op het bepaalde in artikel 44m van de tot 1 januari 2001 geldende Wet op de inkomstenbelasting 1964. Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling komt onder meer naar voren dat de in 1984 geïntroduceerde permanente zelfstandigenaftrek niet ziet op specifieke kosten maar een algemeen werkende belastingfaciliteit is ter verbetering van de rendementspositie van belastingplichtige ondernemers, waardoor op generieke wijze ruimte wordt geboden voor investeringen en versterking van het eigen vermogen (Kamerstukken II 1983-1984, 17 943, nr. 5, p. 1).
Het vorenstaande betekent dat, nu ook overigens in het BLN geen grondslag kan worden gevonden om in het kader van de ABW aan het door gedaagde in aanmerking genomen gedeelte van de teruggave over het belastingjaar 1996 voorbij te zien, dit gedeelte als inkomsten als bedoeld in artikel 58, eerste lid, van de ABW moet worden bestempeld.
b) de periode van 13 september 1996 tot en met 31 december 1996
Artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw bepaalt dat kosten van bijstand van de belanghebbende worden teruggevorderd voorzover hij naderhand met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend over in aanmerking te nemen middelen als bedoeld in hoofdstuk IV, afdeling 3, beschikt of kan beschikken.
Ingevolge artikel 42 van de Abw worden tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. In artikel 43, tweede lid, zijn de middelen opgesomd, welke niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend.
Ingevolge artikel 43, tweede lid aanhef en onder d, (oud) van de Abw worden niet tot de middelen van de belanghebbende gerekend vergoedingen en tegemoetkomingen voor, alsmede de vermindering of teruggave van, loonbelasting of inkomstenbelasting en van premies volksverzekeringen op grond van kosten die niet tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten behoren, tenzij voor deze kosten bijstand wordt verleend.
Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling komt naar voren dat deze bepaling ziet op vergoedingen of tegemoetkomingen die worden ontvangen met het specifieke doel om te voorzien in kosten die niet kunnen worden geacht tot de algemene noodzakelijke bestaanskosten te behoren. Hiertoe wordt ook gerekend "de vermindering of teruggave van loon- of inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen op grond van dergelijke buitengewone uitgaven" (zie Kamerstukken II 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 145).
Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is vastgesteld met betrekking tot het karakter van de zelfstandigenaftrek geldt ook hier dat het door gedaagde in aanmerking genomen gedeelte van de teruggave niet valt onder het bepaalde in artikel 43, tweede lid aanhef en onder d, (oud) van de Abw.
In verband met de stelling van appellante dat zij als zelfstandige in de zin van artikel 5 van de Abw dient te worden aangemerkt is het volgende van belang.
Die stelling ziet er aan voorbij dat in geval van terugvordering op grond van artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw het recht op bijstand over de periode waarop de terugvordering ziet, de grondslag waarop dat recht in het toekenningsbesluit is vastgelegd en de aan dat recht verbonden verplichtingen onverkort van kracht blijven. Vast staat dat aan appellante niet bijstand is verleend in de hoedanigheid van zelfstandige maar als belanghebbende die voor de zelfstandige voorziening in het bestaan op arbeid in dienstbetrekking is aangewezen. Zij kan zich daarom in dit geding niet met vrucht beroepen op de tweede volzin van het derde lid van artikel 47 van de Abw, waarin is bepaald dat een teruggave van inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen bij een zelfstandige niet als inkomen wordt aangemerkt.
Het vorenstaande betekent dat, nu ook overigens in afdeling 3 van hoofdstuk IV van de Abw geen grond kan worden gevonden om aan het door gedaagde in aanmerking genomen gedeelte van de teruggave over het belastingjaar 1996 voorbij te zien, dit gedeelte als een middel als bedoeld in artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw moet worden beschouwd.
De Raad voegt hieraan toe dat hij geen grond ziet voor het standpunt dat bij appellante een in rechte te honoreren vertrouwen is gewekt dat zij voor de toepassing van de Abw als zelfstandige zou worden aangemerkt. Aan de eerder door gedaagde opgelegde voorwaarden om met behoud van RWW-uitkering werkzaamheden als zelfstandige te mogen verrichten en aan de omstandigheid dat gedaagde aanleiding heeft gevonden om haar activiteiten als beeldend kunstenaar aan de hand van een winst- en verliesrekening vast te stellen kan de Raad niet die betekenis toekennen welke appellante daaraan toegekend wenst te zien. Een van die voorwaarden was dat bedoelde activiteiten van bescheiden omvang moesten blijven.
Voorts staat vast dat aansluitend aan de uitkering ingevolge de RWW aan appellante een Abw-uitkering is toegekend waaraan gedaagde in zijn besluit van 13 september 1996 de verplichtingen ingevolge artikel 113 van de Abw heeft verbonden.
Hetgeen namens appellante voor het overige in hoger beroep naar voren is gebracht heeft de Raad niet tot een ander oordeel kunnen brengen. De Raad is niet gebleken van dringende redenen als bedoeld in artikel 55, derde lid, van de ABW respectievelijk artikel 78, derde lid, van de Abw, zodat gedaagde niet de bevoegdheid toekwam om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Het voorgaande leidt de Raad tot de slotsom dat gedaagde in de hiervoor onderscheiden perioden op grond van het bepaalde in artikel 58, eerste lid, van de ABW respectievelijk artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw gehouden was de over het jaar 1996 aan appellante verstrekte bijstand tot een bedrag van f 3.507,17 van haar terug te vorderen.
De Raad acht ten slotte termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € EURO 12,50, wegens door gemachtigde van appellante in hoger beroep gemaakte reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € EURO 12,50, te betalen door de gemeente Zwolle;
Bepaalt dat de gemeente Zwolle aan appellante het door haar betaalde griffierecht van in totaal € EURO 102,10 (f 225,--) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. G.A.J. van den Hurk als voorzitter en mr. drs. N.J. van Vulpen-Grootjans en mr. R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. de Wit als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2002.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) P.C. de Wit.
AP2102