Uitspraak
98/8248 MAW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Staatssecretaris van Defensie, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 november 1998, nr. AWB 98/2434 MAWKMA, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 8 februari 2002, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. B. Damen, advocaat te Amersfoort, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. H.P. van der Lelie, werkzaam bij het Ministerie van Defensie.
II. MOTIVERING
1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met vermelding van de volgende, als vaststaand aangenomen, gegevens.
1.1. Appellant, destijds als sergeant der Koninklijke Marine geplaatst aan boord van [schip], is tuchtrechtelijk gestraft op de grond dat hij op 3 december 1994 (een werkdag) omstreeks 8.30 uur "in kennelijke staat van dronkenschap, al bierdrinkend" is aangetroffen in het onderofficiersverblijf van dit schip, afgemeerd te [plaatsnaam]. Bij besluit van 9 december 1994 heeft de commandant van het schip hem voor de periode tot en met 15 december 1994 - de vermoedelijke duur van de terugvaart naar Nederland - een verbod tot het gebruik van alcoholhoudende drank opgelegd. Dit verbod, evenals het verbod om aan appellant alcoholhoudende drank te verkopen of anderszins ter beschikking te stellen, is bekend gemaakt door ophanging van een daartoe strekkende "Bekendmaking commandant" bij de bar onderofficieren.
1.2. Tegen het tot hem gerichte drankverbod is namens appellant administratief beroep ingesteld bij gedaagde. Gedaagde heeft dit beroep niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de commandant het drankverbod heeft opgelegd als bevelvoerend officier, niet in de hoedanigheid van bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en dat het drankverbod is op te vatten als een (schriftelijk) dienstbevel waartegen geen administratief beroep open staat. Het hiertegen door appellant ingestelde beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard.
1.3. Bij uitspraak van 30 oktober 1997, nr. 96/7635 MAW (TAR 1998, 5 en JB 1998/57), heeft de Raad die uitspraak van de rechtbank en het besluit van gedaagde vernietigd, onder bepaling dat gedaagde een nieuw besluit zal nemen op het door appellant ingestelde administratief beroep. De Raad heeft daartoe onder meer overwogen dat de commandant van een marinevaartuig bij de uitoefening van die commandantsfunctie moet worden aangemerkt als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld - derhalve als een bestuursorgaan - en dat aan het uitoefenen van die functie inherent is de aan de commandant in diverse regelingen gegeven bevoegdheid tot het nemen van beslissingen ten aanzien van het op het vaartuig werkzame marinepersoneel. Deze beslissingen zijn hetzij aan te merken als beslissingen met een zuiver intern karakter, hetzij als beslissingen gericht op extern rechtsgevolg welke strekken tot ingrijpen in de rechtspositie van de individuele ambtenaar. Van zodanig ingrijpen zal zeker sprake zijn indien een besluit van het bestuursorgaan ten aanzien van een ambtenaar (mede) tot gevolg heeft dat die ambtenaar wordt beperkt in de uitoefening van zijn grondrechten. De Raad heeft aan deze overwegingen de conclusie verbonden dat de aan appellant opgelegde algehele beperking van alcoholgebruik gedurende een bepaalde periode, nu deze direct ingrijpt in de rechtspositie van appellant, moet worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
1.4. Bij het thans bestreden besluit van 24 februari 1998 heeft gedaagde, opnieuw beslissende, het administratief beroep ongegrond verklaard. De aangevallen uitspraak strekt tot ongegrondverklaring van het daartegen gerichte beroep.
2. Appellant heeft aangevoerd dat gedaagde hem had moeten horen alvorens opnieuw op het administratief beroep te beslissen. De Raad deelt deze zienswijze niet. Bij het voorzien in de zaak na vernietiging van een eerder genomen besluit is het horen, zoals de gemachtigde van appellant ook ter zitting heeft erkend, niet wettelijk voorgeschreven. Ook anderszins bestond daartoe geen aanleiding. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat appellant blijkens een brief van zijn toenmalige raadsman van 20 april 1995 uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van het recht om op het administratief beroep te worden gehoord, daartoe stellende dat ter discussie staat de principiële vraag of de commandant van een marinevaartuig, gelet op het legaliteitsbeginsel, de bevoegdheid heeft om een militair een drankverbod op te leggen en dat een hoorzitting niet nader tot verduidelijking zou bijdragen. Niet is in te zien dat deze verklaring haar betekenis had verloren als gevolg van de sedertdien gevoerde procedures, waarin de ontvankelijkheid van het beroep centraal stond. Indien appellant alsnog had willen worden gehoord, had het op zijn weg gelegen dit onverwijld en met opgave van redenen aan gedaagde kenbaar te maken.
3. Voor zover uit de stellingen van appellant moet worden afgeleid dat hij inmiddels - anders dan voorheen - bestrijdt dat sprake is geweest van bovenmatig gebruik van alcoholische drank, volstaat de Raad met te verwijzen naar de uitspraak van de militaire kamer van de rechtbank Arnhem van 14 februari 1995, waarin het onder 1.1 omschreven feit bewezen is geacht en de daarvoor opgelegde tuchtrechtelijke straf is bevestigd. De Raad ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding daarover anders te oordelen.
4. De kern van het hoger beroep van appellant is gelegen in zijn stelling dat met de oplegging van het drankverbod op ontoelaatbare wijze inbreuk is gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer. Daarbij heeft appellant met name gewezen op artikel 10 van Pro de Grondwet, op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en op artikel 17 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
4.1. Zoals reeds tot uitdrukking is gebracht in de uitspraak van 30 oktober 1997 gaat de Raad er, anders dan gedaagde, van uit dat het opgelegde drankverbod de persoonlijke levenssfeer van appellant als bedoeld in genoemde bepalingen beperkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat het hier gaat om een algeheel verbod van het gebruik van alcoholhoudende drank aan boord van een varend schip gedurende een reeks van dagen. Niet slechts overmatig gebruik, maar ieder gebruik van alcohol is appellant ontzegd, ook buiten de reguliere werktijd.
4.2. Het geschil spitst zich dan toe op de vraag of die beperking berust op een genoegzame wettelijke grondslag als vereist in genoemde bepalingen. Wat betreft artikel 10 van Pro de Grondwet dient aldus in de eerste plaats te worden bezien of de beperking is terug te voeren op een wet in formele zin.
4.2.1. Het alcoholverbod is gebaseerd op punt 5493 van het Voorschrift betreffende de scheepsorganisatie (1VVKM2), vastgesteld door de Bevelhebber der zeestrijdkrachten. Hierin was ten tijde hier van belang bepaald dat de commandant bij gebleken misbruik van alcoholhoudende dranken aan de betrokkene(n) een (tijdelijk) algeheel verbod tot het gebruik van alcoholhoudende dranken bij een eenheid kan opleggen. Deze bepaling strekt tot het handhaven van de algemene scheepsveiligheid, de operationele paraatheid van de bemanning en de ordelijke gang van zaken aan boord. Het voorschrift 1VVKM2 is vastgesteld ter uitvoering van punt 1201 in samenhang met punt 2331 van het Voorschrift opdracht en organisatie zeestrijdkrachten (1VVKM1), vastgesteld door de Minister van Defensie. De bevoegdheid tot het vaststellen van het voorschrift 1VVKM1 ontleent de Minister aan de ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Grondwet aan hem toekomende bevoegdheid tot het geven van voorschriften betreffende de interne organisatie en de werkwijze van de ambtelijke dienst.
4.2.2. Voorts is van belang het op artikel 12, aanhef en onder o (thans q), van de Militaire Ambtenarenwet 1931 berustende, en ook door de rechtbank genoemde, artikel 137 van Pro het Algemeen militair ambtenarenreglement. In laatstgenoemd artikel is bepaald dat de militair in werkelijke dienst verplicht is de hem opgedragen werkzaamheden en/of diensten naar beste vermogen te vervullen en de uit dien hoofde voor hem geldende voorschriften en orders te kennen. De Raad is van oordeel dat daarmee ook in rechtspositioneel opzicht een voldoende basis is gegeven voor de verplichting van appellant om zich te houden aan hetgeen krachtens het voorschrift 1VVKM2 is bepaald. De vraag naar het bestaan van een genoegzame wettelijke grondslag voor het opgelegde drankverbod beantwoordt de Raad dan ook bevestigend.
4.3. Nu appellant op 3 december 1994 onder werktijd "in kennelijke staat van dronkenschap, al bierdrinkend" is aangetroffen, hetgeen misbruik van alcoholhoudende drank betekent, was de commandant op grond van het bepaalde in punt 5493 bevoegd een drankverbod tegen appellant uit te vaardigen.
4.4. Bij de beoordeling van de wijze waarop de commandant van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, komt een bijzonder gewicht toe aan de omstandigheid dat hierbij de persoonlijke levenssfeer van appellant in het geding was. Daar staat tegenover dat in dit geval sprake was van een volstrekt ontoelaatbare wijze van functievervulling door appellant en dat het drankverbod strekte tot het handhaven van en het afweren van een concreet gebleken gevaar voor de algemene scheepsveiligheid en de operationele paraatheid van de bemanning. De Raad wijst er in dit verband op dat appellant belast was met het beheer van het wapenmagazijn aan boord, dat hij ook buiten de reguliere werkuren voor dit wapenmagazijn verantwoordelijk was en zonodig direct paraat moest zijn. Verder heeft de Raad in aanmerking genomen dat het alcoholverbod slechts gedurende een beperkte periode, te weten voor de duur van de terugreis naar Nederland, is opgelegd. Onder deze omstandigheden stond naar het oordeel van de Raad het belang van appellant bij eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer niet aan de toepassing van het bepaalde in punt 5493 in de weg.
4.5. Ook overigens ziet de Raad in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat gedaagde niet in redelijkheid tot handhaving van het opgelegde drankverbod heeft kunnen besluiten.
4.6. Uit het vorenoverwogene volgt dat evenmin sprake is van strijd met de onder 4 genoemde verdragsbepalingen, nu het drankverbod voldoet aan de voorwaarden waaronder op in die bepalingen gewaarborgde rechten een inbreuk kan worden gemaakt.
5. Het hoger beroep treft geen doel. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
6. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb bestaat geen aanleiding.
7. De Raad beslist derhalve als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en mr. K. Zeilemaker en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van D. Boers als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2002.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) D. Boers.
HD
2.05
Q