Uitspraak
00/266 MAW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
en
de Staatssecretaris van Defensie, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellante is op bij beroepschrift aangevoerde en nadien nog aangevulde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 december 1999, nr. AWB 98/9754 MAWKLA, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 21 november 2002, waar voor appellante zijn verschenen mr. R.F. Ruers, advocaat te Utrecht, en [naam dochter], dochter van appellante. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Gijzen, werkzaam bij het Ministerie van Defensie.
II. MOTIVERING
1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met vermelding van de volgende, als vaststaand aangenomen, gegevens.
1.1. Appellante is weduwe van [naam echtgenoot] (hierna: [naam echtgenoot]), die van 30 mei 1945 tot 1 augustus 1948 als oorlogsvrijwilliger aan Defensie verbonden is geweest. Na herhalingsoefeningen in 1952 en 1954, is [naam echtgenoot] op 4 januari 1956 in dienst gekomen bij gedaagde, waar hij is opgeleid tot kok en tot zijn pensionering op 1 mei 1980 als zodanig heeft gewerkt, laatstelijk in de rang van sergeant der eerste klasse.
1.2. In oktober 1991 is bij [naam echtgenoot] de ziekte mesothelioom vastgesteld. In maart 1992 is hij, 66 jaar oud, aan de gevolgen van deze ziekte overleden.
1.3. Bij brief van 4 maart 1997 heeft [naam dochter], namens appellante, gedaagde verzocht om financiële genoegdoening. Zij heeft daartoe gesteld dat mesothelioom een vorm van asbestkanker is en dat [naam echtgenoot] in zijn werk aan hoge concentraties asbest heeft blootgestaan.
1.4. Bij besluit van 7 juli 1998, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 20 november 1998, heeft gedaagde erkenning van aansprakelijkheid voor het overlijden van [naam echtgenoot] en vergoeding van de daardoor geleden schade geweigerd. Gedaagde aanvaardt weliswaar dat het mesothelioom hoogstwaarschijnlijk door blootstelling aan asbest is veroorzaakt, doch acht niet aannemelijk gemaakt dat deze blootstelling in het kader van de werkzaamheden bij Defensie heeft plaatsgevonden.
1.5. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard.
2. In hoger beroep stelt appellante zich op het standpunt dat gedaagde, hoewel de gevaren van asbest reeds lang bekend waren, heeft nagelaten tijdig maatregelen te treffen om het personeel van Defensie daartegen te beschermen. Haars inziens is gedaagde er niet in geslaagd het rechtsvermoeden dat [naam echtgenoot] tijdens zijn dienstverband met Defensie aan asbest moet zijn blootgesteld te ontkrachten. Appellante is ook van mening dat gedaagde zijn uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeiende onderzoeksplicht heeft verzaakt door niet actief op zoek te gaan naar gegevens omtrent de arbeidsomstandigheden waaronder [naam echtgenoot] heeft gewerkt en de aanwezigheid van asbest in de gebouwen van Defensie in die periode. In dit verband heeft appellante onder meer gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 17 november 2000 inzake Unilever/Dikmans (NJ 2001, 596).
3. De Raad overweegt hieromtrent als volgt.
3.1. Blijkens het verhandelde ter zitting gaan partijen er beiden van uit dat appellante ten gevolge van het overlijden van [naam echtgenoot] schade heeft geleden die, indien de aansprakelijk-heid van gedaagde zou komen vast te staan, voor vergoeding in aanmerking komt en niet volledig door de van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften wordt bestreken. Op de vergoeding van deze schade spitst het onderhavige geschil zich toe.
3.2. Indien sprake is van een zuiver schadebesluit betreffende schade die door de ambtenaar beweerdelijk in de uitoefening van zijn dienstbetrekking is geleden, hanteert de Raad, zoals is overwogen in zijn uitspraak van 22 juni 2000 (TAR 2000, 112), de navolgende norm, die hij ook tot uitdrukking gebracht ziet in het thans in artikel 7:658 van Pro het Burgerlijk Wetboek bepaalde: voorzover zulks niet reeds voortvloeit uit op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, heeft de ambtenaar recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
3.3. In de bewoordingen "in de uitoefening van zijn werkzaamheden" is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade causaal verband moet bestaan. Volgens vaste rechtspraak (zie CRvB 12 maart 1998, TAR 1998, 78) acht de Raad zulk een causaal verband (eerst) aanwezig indien er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de werkzaamheden en/of werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar de bij die ambtenaar aan het licht getreden ziekte daadwerkelijk hebben veroorzaakt.
3.4. Met betrekking tot de dan in een geval als het onderhavige als eerste te beantwoorden vraag of de betrokken ambtenaar aan asbest is blootgesteld geweest, geldt dat de verzoeker om schadevergoeding, die zich op een bepaald rechtsgevolg beroept, voldoende feiten moet stellen en aannemelijk maken waaruit dat gevolg kan worden afgeleid. Deze verplichting berust op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de aanvrager de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Aan de door appellante bedoelde jurisprudentie van de burgerlijke rechter moet - wat er zij van de uitleg die appellante daaraan geeft - worden voorbijgegaan vanwege de verschillen in stel- en bewijsplicht van partijen in het burgerlijke proces en in het bestuursproces.
3.5. Voorts vloeit uit artikel 3:2 van Pro de Awb de verplichting van het bestuursorgaan voort, bij de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten. Hoe beide verplichtingen zich tot elkaar verhouden, is in belangrijke mate afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Voorop staat evenwel dat de aanvrager het bestuursorgaan voldoende concrete aanknopingspunten moet bieden om op zinvolle wijze een onderzoek naar de beweerde blootstelling te kunnen instellen. Aan het onderzoek worden vervolgens hogere eisen gesteld naarmate de feiten en omstandigheden waar het om gaat meer in de sfeer van het bestuursorgaan dan in de sfeer van de betrokken ambtenaar zijn gelegen.
3.6. Appellante heeft ter ondersteuning van haar verzoek om schadevergoeding aangegeven dat [naam echtgenoot] in de periode van 1956 tot en met 1980 hoofdzakelijk werkzaam is geweest in keukens en eetzalen op de Luchtmachtbasis [regio], op [naam Kamp] te [vestigingsplaats] en in de [naam Kazerne] te [vestigingsplaats], waar hij zowel bij het dagelijkse werk als bij verbouwingen in aanraking is gekomen met asbest. Zij heeft daarbij een verklaring overgelegd van T, een oud-collega van [naam echtgenoot], waarin deze stelt dat hij gedurende de periode 1961-1967 in de troepenkeuken van [naam Kamp] met [naam echtgenoot] heeft samengewerkt en dat hij zich meent te herinneren dat toen sprake is geweest van contact met asbest in verband met verbouwingen aan keuken, eetzaal en magazijnen en tijdens onderhoud van fornuizen, bakoven enzovoort. Tevens heeft appellante een verklaring overgelegd van H, afdelingsbestuurder van een militaire vakbond, waarin deze aangeeft dat [naam echtgenoot] hem tijdens zijn laatste ziekte heeft verteld dat hij als militaire kok van asbest vervaardigde pannenonderzetters moest schuren indien deze kringen vertoonden, totdat zij weer de oorspronkelijke kleur hadden. Naar aanleiding van deze verklaringen heeft gedaagde een onderzoek laten instellen door de dienst DGW&T, waaruit naar voren is gekomen dat over de periode 1961-1967 geen bestekken zijn aangetroffen betreffende de eetzaal, de keuken en de magazijnen in [naam Kamp], hetgeen betekent dat aldaar, volgens de beschikbare gegevens, geen verbouwingen hebben plaatsgevonden. Verder heeft gedaagde T, H en een sergeant eerste klasse-kok genaamd V doen horen. Daarbij heeft T onder meer nog verklaard dat de verbouwingen ook later kunnen zijn geweest dan de door hem genoemde periode, dat in de kazernekeuken te [vestigingsplaats] verbouwingen hebben plaatsgevonden in verband met asbest en dat bij het schoonmaken van fornuizen, bakovens en dergelijke de losse delen er uit werden gehaald en werden schoongeschuurd met schuursponsjes en staalwol. Het was van algemene bekendheid dat er asbest verwerkt zat in die materialen, aldus T. De kok V heeft onder meer verklaard dat staalwol tegenwoordig ten strengste is verboden en dat vroeger asbest nooit onbeschermd in bakplaten en onderzetters werd toegepast.
3.7. Op basis van deze gegevens heeft gedaagde schadevergoeding geweigerd en die weigering na bezwaar gehandhaafd. Daartoe heeft gedaagde, kort samengevat, overwogen dat de functie van kok op zichzelf geen bijzonder risico in zich bergt om met asbest in aanraking te komen - zoals bijvoorbeeld wel het geval is bij functies in de asbestverwerking of in de isolatie-industrie - en dat geen aanwijzingen zijn gevonden voor de juistheid van de stelling van appellante dat op de locaties waar [naam echtgenoot] werkzaam was verbouwingen hebben plaatsgevonden waarbij asbest kan zijn vrijgekomen. Daarbij heeft gedaagde mede betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het noch voor appellante noch voor gedaagde mogelijk is gebleken exact te achterhalen in welke keukens [naam echtgenoot] heeft gewerkt. Volgens gedaagde voert het te ver om asbestmetingen te laten verrichten - hetgeen door zijn medisch adviseur L.G. Koenen was aanbevolen - op locaties waarvan niet vaststaat dat [naam echtgenoot] daar werkzaam is geweest.
3.8. Naar het oordeel van de Raad heeft appellante, met hetgeen zij tegenover gedaagde heeft gesteld en aannemelijk gemaakt, vooralsnog in zodanige mate de waarschijnlijkheid van blootstelling aan asbest aangetoond dat het op de weg van gedaagde lag bij het bestreden besluit voldoende feiten en omstandigheden aan te dragen om de beweerde blootstelling te weerleggen. Om de navolgende redenen is gedaagde daarin niet geslaagd.
3.8.1. Voor de Raad is komen vast te staan dat [naam echtgenoot] niet van 1961 tot 1967, doch van omstreeks 1962 tot 1975 in [naam Kamp] werkzaam is geweest. De door gedaagde overgelegde gegevens van de dienst DGW&T laten zien dat binnen deze periode, namelijk in 1972, wel degelijk verbouwingen aan de eetzalen en keukens van [naam Kamp] hebben plaatsgevonden. Mogelijk is gedaagde door de verklaring van T op een verkeerd spoor gezet, maar T heeft zelf aangegeven zich in de data te kunnen vergissen en de periode van tewerkstelling in [naam Kamp] is bij uitstek een gegeven dat gedaagde zelf uit zijn administratie had behoren te destilleren. Van een onderzoek naar verbouwingen op de Luchtmachtbasis [regio] en in de [naam Kazerne] te [vestigingsplaats] is de Raad bovendien niet gebleken.
3.8.2. Evenmin heeft de Raad kunnen vaststellen dat gedaagde het advies van zijn medisch adviseur om ter plaatse asbestmetingen te doen verrichten terecht naast zich heeft neergelegd. Nadien is van appellante immers informatie verkregen op welke plaatsen [naam echtgenoot] heeft gewerkt.
3.8.3. Aan de verklaring van de kok V kan de Raad niet de betekenis hechten die gedaagde daaraan bij zijn besluitvorming kennelijk heeft toegekend. Niet duidelijk is over welke periode V spreekt en of hij de tijd waarin [naam echtgenoot] bij Defensie werkzaam is geweest ook zelf - als kok bij de Koninklijke Landmacht - heeft meegemaakt. Ter zitting heeft de gemachtigde van gedaagde hierover geen opheldering kunnen verschaffen.
3.9. Een aantal gegevens dat na het nemen van het bestreden besluit in het geding is gebracht, heeft de Raad te meer tot de overtuiging geleid dat het onderzoek van gedaagde niet voldoende diepgaand en zorgvuldig is geweest.
3.9.1. In de door appellante overgelegde verklaringen van N, ook een oud-collega van [naam echtgenoot], is gedetailleerd aangegeven dat en op welke wijze N en [naam echtgenoot] betrokken zijn geweest bij verbouwingen en andere werkzaamheden waarbij asbesthoudend materiaal op zodanige wijze werd bewerkt dat daarbij asbestvezels konden vrijkomen. Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat het zogenoemde ex-tuncbeginsel niet aan het gebruik van deze verklaringen in de weg staat, nu het hier gaat om nader bewijs van feiten en omstandigheden die appellante reeds vóór het nemen van het bestreden besluit had aangevoerd en die mede onder de onderzoeksplicht van gedaagde vielen.
3.9.2. Evenmin kan de Raad voorbijzien aan een in 1999 beschikbaar gekomen overzicht van urgente asbestsaneringen van door de dienst DGW&T beheerd vastgoed, waaruit onder meer naar voren komt dat de keuken, de eetzaal en de kantine van de [naam Kazerne] te [vestigingsplaats], waar [naam echtgenoot] tijdens zijn opleiding enige tijd heeft verbleven, in verband met de aanwezigheid van asbest zijn ontruimd. Ook over de betekenis hiervan - mede in het licht van het onderscheid tussen losgebonden en hechtgebonden asbest, zoals dit is gemaakt in de brief van gedaagde van 28 november 1997 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal - heeft de gemachtigde van gedaagde desgevraagd geen duidelijkheid kunnen geven.
3.10. De Raad komt derhalve tot de slotsom dat gedaagde bij het voorbereiden en het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met het in artikel 3:2 van Pro de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
4. Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Het inleidend beroep dient alsnog gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Gedaagde dient een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante.
5. De Raad acht termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellante in eerste aanleg verleende rechtsbijstand en van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellante in hoger beroep verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot € 39,20 aan reiskosten in eerste aanleg en tot een bedrag groot € 33,30 aan reiskosten in hoger beroep, in totaal derhalve € 1.360,50.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond;
Vernietigt het bestreden besluit van 20 november 1998;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.360,50, te betalen door de Staat der Nederlanden;
Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 256,39 (voorheen f 565,-) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. T. Hoogenboom als voorzitter en mr. K. Zeilemaker en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.W. Loots als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2003.
(get.) T. Hoogenboom.
(get.) P.J.W. Loots.
HD
23.12
Q