Uitspraak
02/677 WSF
02/3466 WSF
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, appellante,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 13 juli 2000 heeft appellante onder meer vastgesteld dat gedaagde in het jaar 1995 meerinkomen heeft gehad in verband waarmee hij een bedrag van € 3.160,- (f 6.963,73) aan de Informatie Beheer Groep verschuldigd is. Hierbij is aangegeven dat de vordering is samengesteld uit € 1.062,17 (f 2.340,72) meerinkomen, een boete van € 1.633,61 (f 3.600,-) alsmede rente over het meerinkomen en de boete over de periode 1 juli 1995 tot en met 31 december 1997 ten bedrage van € 464,22 (f 1.023,01).
Bij besluit van 23 augustus 2000 heeft appellante ongegrond verklaard het bezwaar van gedaagde tegen het hiervoor vermelde onderdeel van het besluit van 13 juli 2000.
In de loop van de tegen laatstgenoemd besluit ingestelde beroepsprocedure heeft appellante, onder intrekking van het besluit van 23 augustus 2000, een nader besluit op bezwaar d.d. 1 juni 2001 genomen, waarbij, naar aanleiding van uitspraken van het College van beroep studiefinanciering van 15 december 2000, de vordering wegens meerinkomen over het jaar 1995 is verlaagd en nader is vastgesteld op € 117,85 (f 259,72) meerinkomen en een boete van € 497,38 (f 1.096,08). Voorts is aangegeven dat rente over deze bedragen eerst is verschuldigd met ingang van 1 november 1999.
De rechtbank Amsterdam heeft het tegen het besluit van 23 augustus 2000 ingestelde beroep onder toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 1 juni 2001. Bij uitspraak van 28 december 2001 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 23 augustus 2000 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor zover gericht tegen het nadere besluit van 1 juni 2001 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en appellante opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak, een en ander met aanvullende beslissingen inzake vergoeding van proceskosten en griffierecht.
Appellante heeft op bij beroepschrift van 28 januari 2002 (met bijlagen) aangevoerde gronden tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 1 juni 2001 gegrond is verklaard en dit besluit is vernietigd.
Van de zijde van gedaagde heeft mr. M.H.J. van Geffen, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingezonden.
Bij schrijven van 14 maart 2002 heeft appellante een nader besluit op bezwaar van 13 maart 2002 toegezonden waarbij appellante uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Bij dit besluit is de boete-component van de vordering wegens meerinkomen over 1995 verlaagd naar een bedrag van € 117,85.
Namens appellante zijn nadere stukken in het geding gebracht.
Bij brief van 1 november 2002 is namens gedaagde desgevraagd gereageerd op het nadere besluit van 13 maart 2002.
Het geding is gevoegd met de gedingen, bij de Raad geregistreerd onder de nummers 02/3272 + 02/4098 WSF; 02/3252 + 02/3471 WSF; 02/674 + 02/5764 WSF; 02/1120 + 02/1824 WSF en 02/2632 + 02/2971 WSF, en behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 15 november 2002. Nadat de gedingen gedeeltelijk gevoegd waren behandeld, heeft de Raad de gedingen gesplitst en de behandeling van de gedingen ter zitting afzonderlijk voortgezet. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van der Toorn, werkzaam bij de Informatie Beheer Groep, als haar gemachtigde. Namens gedaagde is verschenen mr. Van Geffen, voornoemd.
II. MOTIVERING
Partijen verschillen van mening over de vraag of de aan gedaagde opgelegde vordering wegens meerinkomen over het jaar 1995 voor wat betreft het onderdeel van de sanctie gebaseerd op artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de Wet op de studiefinanciering (WSF) ten bedrage van € 497,38, in rechte stand kan houden.
Appellante heeft de vordering op grond van artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF aanvankelijk bij besluit van 13 juli 2000 vastgesteld op een bedrag van € 1.633,61. Bij besluit op bezwaar van 23 augustus 2000 is de vordering gehandhaafd.
Lopende de procedure bij de rechtbank gericht tegen het besluit van 23 augustus 2000 heeft appellante naar aanleiding van een aantal uitspraken van het College van beroep studiefinanciering (hierna: het College) van 15 december 2000, onder meer gepubliceerd in JB 2001/19 en USF 2000-2001/25, het besluit van 23 augustus 2000 vervangen door het besluit van 1 juni 2001 waarbij -voor zover gelet op het geschil in hoger beroep van belang- de vordering op grond van artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF is verlaagd naar een bedrag van € 497,38.
In zijn hiervoor aangehaalde uitspraken heeft het College -voor zover voor het geschil in hoger beroep van belang- als zijn oordeel te kennen gegeven dat de vordering op grond van artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF gelet op haar aard (bestraffend en gericht op preventie) en zwaarte, gekwalificeerd dient te worden als een punitieve sanctie waarop artikel 6 van Pro het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ziet. Het College heeft voorts overwogen dat de sanctie ex artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF de toets aan het evenredigheidsbeginsel niet kan doorstaan.
Naar aanleiding van het hiervoor weergegeven oordeel van het College heeft appellante ter bepaling van de hoogte van de op te leggen vordering op grond van artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF een beleid vastgesteld waarbij zij aansluiting heeft gezocht bij hetgeen ter zake is bepaald in de Wet studiefinanciering 2000. Ingevolge artikel 4 van Pro de beleidsregel "Toepassing maatregelen Wet studiefinanciering (WSF) 2000 met terugwerkende kracht inzake de eigen bijdrage van de studerende" van 18 juni 2001, gepubliceerd in Gele Katern, nr. 18a deel 1, wordt in geval van meerinkomen in aansluiting bij artikel 3.17, zevende lid, aanhef en onder b, van de WSF 2000 een vordering opgelegd ter hoogte van de kostprijs van de OV-studentenkaart over die maanden van het kalenderjaar waarover met inachtneming van het vijfde lid van artikel 3.17 van de WSF 2000 het toetsingsinkomen wordt berekend -zijnde het hele kalenderjaar respectievelijk een kortere aaneengesloten periode binnen het kalenderjaar- waarin de studerende de kaart feitelijk in zijn bezit heeft gehad. In het onderhavige geval is de vordering ex artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF op basis van dit beleid vastgesteld op een bedrag ter hoogte van de kostprijs van de OV-studentenkaartkaart over de maanden januari tot en met december 1995.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank als haar oordeel te kennen gegeven dat het beleid dat appellante met betrekking tot de vordering ex artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF voert het punitieve karakter van de boete niet wegneemt en dit beleid niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel nu het onvoldoende recht doet aan het uitgangspunt dat de hoogte van de boete verband moet houden met de ernst van de overtreding en onvoldoende is aangegeven op welke wijze de verwijtbaarheid een rol speelt bij de bepaling van de hoogte van de boete. De beoordeling van de sanctie in het concrete geval kon evenmin de rechterlijke toetsing doorstaan. Volgens de rechtbank heeft appellante onvoldoende onderzoek gedaan naar de ernst van de overtreding- in welk verband de hoogte van het meerinkomen en de maand waarin de vrije voet wordt overschreden naar haar oordeel van belang zijn- en naar de verwijtbaarheid van het niet tijdig stopzetten van de studiefinanciering. Het besluit van 1 juni 2001 is dan ook vernietigd wegens een onzorgvuldige voorbereiding en een ontoereikende motivering.
In hoger beroep heeft appellante zich primair op het standpunt gesteld dat de vordering ingevolge artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF, en in ieder geval de vordering op grond van het door appellante in aansluiting bij artikel 3.17, zevende lid, aanhef en onder b, van de WSF 2000 gevoerde beleid, niet punitief maar compensatoir van aard is gelet op de strekking van de wet en de bedoeling van de wetgever. Subsidiair heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat indien de vordering als punitief wordt aangemerkt deze in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
De Raad stelt vast dat het geding in hoger beroep zich beperkt tot de vraag of appellante bij het besluit van 1 juni 2001 terecht en op goede gronden van gedaagde ingevolge artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF en het door appellante naar aanleiding van de hiervoor genoemde uitspraken van het College gevoerde beleid, een bedrag heeft gevorderd van € 497,38.
De Raad overweegt als volgt.
Evenals het College is de Raad van oordeel dat de vordering wegens meerinkomen gebaseerd op onderdeel b van het zesde lid van artikel 26 van Pro de WSF gelet op haar aard en zwaarte is te kwalificeren als een punitieve sanctie en daarmee is aan te merken als een "criminal charge" in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. De Raad kan zich in grote lijnen verenigen met de aan dit oordeel ten grondslag liggende overwegingen van het College zoals neergelegd in de hiervoor genoemde uitspraken van 15 december 2000. De Raad heeft voor zijn oordeelsvorming zwaarwegende betekenis gehecht aan het gegeven dat volgens de wettelijke bepaling niet van belang is of en zo ja, hoe lang een studerende in het bezit is geweest van een OV-studentenkaart en het gegeven dat de hoogte van de sanctie volledig samenvalt met het bedrag dat van een studerende wordt gevorderd in geval van onterecht bezit van de OV-studentenkaart, terwijl daarvan in geval van meerinkomen formeel geen sprake is, en dit bedrag voorts geheel ten goede komt aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen terwijl de Staat voor de OV-studentenkaart slechts een bedrag ter hoogte van de kostprijs aan de OV-bedrijven heeft betaald.
Uit het voorgaande volgt tevens dat de sanctie ingevolge het bepaalde in artikel 26, zesde lid, aanhef en sub b, van de WSF in veel gevallen als onevenredig is aan te merken in verhouding tot de gedraging op grond waarvan zij is opgelegd.
De Raad overweegt vervolgens dat appellante dan ook terecht de uit de wet voort-vloeiende sanctie zoals neergelegd in artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF buiten toepassing heeft gelaten.
De Raad overweegt verder dat de door appellante bij het besluit van 1 juni 2001 aan gedaagde opgelegde vordering gebaseerd op de beleidsregel van 18 juni 2001 in overeenstemming is met de hoogte van de vordering die voortvloeit uit artikel 3.17, zevende lid, aanhef en onder b van de WSF 2000. De Raad stelt vast dat hiermee de vordering gebaseerd op het door appellante gevoerde beleid inzake de toepassing van artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF in overeenstemming is met hetgeen voortvloeit uit het bepaalde in artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
De vervolgens in rechte ter beantwoording voorliggende vraag of de door appellante opgelegde vordering ten bedrage van € 497,38 in het licht van artikel 6 EVRM Pro evenredig is aan de gedraging die heeft geleid tot het opleggen van de sanctie, beantwoordt de Raad op grond van het navolgende in bevestigende zin.
Acht moet worden geslagen op de ernst en de verwijtbaarheid van de normoverschrijding.
Niet gebleken is dat gedaagde geen enkele schuld treft ten aanzien van het overtreden van de norm, zodat niet op grond van afwezigheid van alle schuld geen sanctie zou kunnen worden opgelegd.
De Raad is verder van oordeel dat de hoogte van de opgelegde vordering in verhouding staat tot de ernst van de normoverschrijding. De Raad overweegt in dit verband als volgt.
Bij Wet van 29 september 1994 (Stb. 1997, 742, Wet STOEB) is de zogenoemde bijverdienregeling als neergelegd in artikel 26 van Pro de WSF ingrijpend gewijzigd ten opzichte van de periode voorafgaand aan 1 januari 1995. Vanaf 1 januari 1995 geldt een nieuwe systematiek voor de wijze waarop eigen inkomsten van de studerende worden betrokken op zijn studiefinancieringsaanspraken. De eigen inkomsten van de studerende (toetsingsinkomen) worden sedertdien alleen op kalenderjaarbasis bekeken, waarbij uitzonderingen mogelijk zijn ten aanzien van het begin of einde van de periode. Het gedeelte van het eigen inkomen dat boven de zogeheten vrije voet uitstijgt geldt als meerinkomen. Het ontstaan van meerinkomen heeft geen directe invloed meer op het recht op studiefinanciering en het daaraan gekoppelde recht op een OV-studentenkaart, maar leidt tot zelfstandige vorderingen van de Informatie Beheer Groep op de studerende. Enerzijds de vordering op grond van onderdeel a en anderzijds de vordering op grond van onderdeel b van het zesde lid van artikel 26 van Pro de WSF, een en ander vermeerderd met rente.
Gelet op de gehanteerde jaarsystematiek en de afwezigheid van een invloed van het meerinkomen op de studiefinancieringsaanspraken per maand is de Raad van oordeel dat de maand waarin de vrije voet wordt overschreden geen component is die de ernst van de normoverschrijding gradeert. De Raad is voorts van oordeel dat de mate waarin de vrije voet wordt overschreden reeds is verdisconteerd in de vordering op grond van onderdeel a van het zesde lid van artikel 26 van Pro de WSF. De Raad is in het licht van het voren-staande van oordeel dat de enkele overschrijding van de bijverdiengrens, zonder dat de studerende zijn recht op studiefinanciering heeft stopgezet, rechtvaardigt dat het door de studerende genoten voordeel in de vorm van het gebruik van de OV-studentenkaart wordt weggenomen, nu de studerende dit voordeel achteraf bezien materieel ten onrechte heeft genoten. Door het wegnemen van dit voordeel te maximeren op een bedrag ter hoogte van de kostprijs van de OV-kaart, welk bedrag overeenstemt met de waarde die de OV-bedrijven voor de kaart aan de Minister in rekening brengen, over de maanden waarin de studerende de OV-studentenkaart in het desbetreffende kalenderjaar (dan wel in de kortere aaneengesloten periode) feitelijk in bezit heeft gehad, wordt naar het oordeel van de Raad bereikt dat de sanctie in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
Nu gedaagde in het onderhavige geval in het kalenderjaar 1995 (= het toetsingsinkomen-tijdvak) meerinkomen heeft gehad en gedaagde gedurende de periode januari tot en met december 1995 in het bezit is geweest van een OV-studentenkaart heeft appellante terecht op grond van het door haar gevoerde beleid inzake de toepassing van artikel 26, zesde lid, aanhef en onder b, van de WSF, een vordering aan gedaagde opgelegd ter hoogte van de kostprijs van de OV-studentenkaart over het jaar 1995, resulterend in een totaalbedrag van € 497,38.
Op grond van bovenstaande overwegingen moet worden geoordeeld dat het besluit van 1 juni 2001 in rechte stand kan houden, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij dat besluit is vernietigd, niet in stand kan blijven.
Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak zoals hiervoor uiteengezet ontvalt de grondslag aan het nadere ter uitvoering van die uitspraak gegeven besluit van 13 maart 2002, zodat dit besluit moet worden vernietigd.
De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb in hoger beroep.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Verklaart het inleidend beroep voor zover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit op bezwaar van 1 juni 2001 alsnog ongegrond;
Vernietigt het nadere besluit van 13 maart 2002.
Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. J.Th. Wolleswinkel en mr. F.P. Dresselhuys-Doeleman als leden, in tegenwoordigheid van mr. N.E. Nijdam als griffier en uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2003.
(get.) J. Janssen.
(get.) N.E. Nijdam.
MH