Uitspraak
01/4845 AKW, 02/1792 AKW en 02/6026 AKW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[betrokkene], wonende te [woonplaats], appellant en tevens gedaagde, hierna te noemen: betrokkene,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, gedaagde en tevens appellant, hierna te noemen: de Svb.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent de Svb de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder de Svb tevens verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
Namens betrokkene heeft mr. M.A. Lo A Foe, advocaat te Rotterdam, op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juli 2001, waarnaar hierbij wordt verwezen.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend. Vervolgens heeft de Svb bij brief van 28 februari 2002 een nieuwe beslissing op bezwaar, gedateerd 3 januari 2002, aan de Raad gezonden. De Raad heeft daarop besloten om met overeenkomstige toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze procedure tevens een oordeel te geven over het nadere besluit van 3 januari 2002.
Namens betrokkene heeft mr. Lo A Foe de gronden van het beroep tegen het besluit van 3 januari 2002 kenbaar gemaakt bij brief van 12 december 2002. De Svb heeft bij brief van 16 januari 2003 een aanvullend verweerschrift ingediend.
De Svb heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 oktober 2002, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens betrokkene heeft mr. Lo A Foe een verweerschrift ingediend.
De gedingen zijn behandeld ter zitting van de Raad op 4 juli 2003, waar betrokkene in persoon is verschenen bijgestaan door mr. Lo A Foe, voornoemd, en waar de Svb zich heeft doen vertegenwoordigen door drs. A. Slovacek, werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank.
II. MOTIVERING
Betrokkene is in 1958 geboren in Marokko en bezit de Marokkaanse nationaliteit. In 1977 is hij gehuwd met [naam echtgenote], uit welk huwelijk de navolgende kinderen zijn geboren: Rachid [in] 1979, Hayat [in] 1981, Mohammed [in] 1983, Farid [in] 1985, Houriya [in] 1989 en Hanane [in] 1994. Betrokkene heeft aangevoerd dat hij in 1986 naar Nederland is gekomen om hier te werken. Zijn gezin is toen achtergebleven in Marokko. Voorts heeft betrokkene medegedeeld dat hij vanaf augustus 1992 tot januari 1994 bij zijn gezin in Marokko heeft verbleven in verband met een ziekteperiode.
Vanaf januari 1994 verblijft betrokkene weer in Nederland. Op een door hem op 3 februari 1995 ingediende aanvraag om een vergunning tot verblijf is bij beschikking van 6 december 1996 afwijzend beslist. Vervolgens is dit besluit door betrokkene zonder succes in administratief beroep en in beroep aangevochten, waarna betrokkene op 17 oktober 1997 opnieuw een aanvraag om een vergunning tot verblijf heeft ingediend. Nadat op deze aanvraag aanvankelijk wederom afwijzend was beslist is, na door betrokkene gemaakt bezwaar, uiteindelijk aan hem bij besluit van 27 maart 2001 van de Staatssecretaris van Justitie met ingang van 18 oktober 2000 een vergunning tot verblijf hier te lande verleend.
In maart 1998 heeft betrokkene aan de Svb verzocht kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aan hem toe te kennen voor zijn in Marokko verblijvende kinderen. Bij besluit van 21 oktober 1998 heeft de Svb geweigerd vanaf het derde kwartaal van 1998 kinderbijslag aan betrokkene toe te kennen, omdat hij niet verzekerd was ingevolge de AKW. Bij beslissing op bezwaar van 19 april 1999 (hierna: besluit 1) heeft de Svb deze weigering gehandhaafd. De rechtbank heeft het tegen besluit 1 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
In april 2001 heeft appellant wederom aan de Svb verzocht kinderbijslag aan hem toe te kennen. Op verzoek van de Svb heeft betrokkene toen diverse gegevens overgelegd, waaronder een groot aantal bewijsstukken van betalingen gericht aan zijn gezin in Marokko. Bij besluit van 4 juli 2001 heeft de Svb geweigerd aan betrokkene kinderbijslag toe te kennen over het vierde kwartaal van 2000, omdat hij toen niet verzekerd was ingevolge de AKW, en vanaf het eerste kwartaal van 2001, omdat betrokkene niet heeft aangetoond zijn -vier- kinderen, waarvoor aanspraak zou kunnen bestaan op kinderbijslag, toen in belangrijke mate te hebben onderhouden.
Na kennisneming van de uitspraak van de Raad van 26 juni 2001 (RSV 01/216) met betrekking tot de Koppelingswet, heeft de Svb medegedeeld besluit 1 niet langer te handhaven. Bij beslissing op bezwaar van 3 januari 2002 (hierna: besluit 2) heeft de Svb besluit 1 ingetrokken, omdat betrokkene vanaf 1 juli 1998 als verzekerde ingevolge de AKW aangemerkt moet worden. Voorts heeft de Svb geweigerd over het derde kwartaal van 1998 tot en met het derde kwartaal van 2000 kinderbijslag aan betrokkene toe te kennen, omdat betrokkene niet op afdoende wijze heeft aangetoond toen één huishouden te vormen met zijn gezin in Marokko en hij evenmin heeft aangetoond zijn kinderen gedurende die kwartalen in belangrijke mate te hebben onderhouden. Dit besluit is totstandgekomen nadat een hoorzitting was gehouden, waarbij betrokkene heeft medegedeeld dat hij enkele keren per week telefonisch contact heeft met zijn gezin, dat hij regelmatig bedragen overmaakt naar zijn gezin en dat hij zijn gezin in Marokko enkele keren heeft bezocht.
Bij beslissing op bezwaar van 3 januari 2002 (hierna: besluit 3) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 4 juli 2001 gegrond verklaard voorzover het betrekking had op het niet verzekerd zijn van betrokkene ingevolge de AKW. Voorts heeft de Svb laatstgenoemd besluit herroepen en de weigering van kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2000 -en over het eerste en tweede kwartaal van 2001- gehandhaafd op de grond dat betrokkene niet op afdoende wijze heeft aangetoond toen één huishouden te vormen met zijn gezin in Marokko en hij evenmin heeft aangetoond zijn kinderen gedurende die kwartalen in belangrijke mate te hebben onderhouden.
De rechtbank heeft het beroep tegen besluit 3 gegrond verklaard overwegende dat de Svb weliswaar terecht heeft aangenomen dat betrokkene niet één huishouden vormt met zijn kinderen nu niet gezegd kan worden dat betrokkene een zo sterke band met Marokko heeft dat hij geacht moet worden daar tevens te wonen, maar dat betrokkene in ieder geval ten aanzien van twee kwartalen bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat ten minste de vereiste onderhoudsbijdrage voor één kind is overgemaakt naar Marokko. De rechtbank is van oordeel dat uit de AKW noch uit de op die wet gebaseerde regelgeving voortvloeit dat in dit geval de kinderbijslag niet ten behoeve van één kind toegekend kan worden, maar voor alle kinderen geweigerd moet worden, zodat besluit 3 niet berust op een deugdelijke motivering.
De Svb heeft in hoger beroep aangevoerd dat uit de beleidsregels en uit de jurisprudentie van de Raad voortvloeit dat het totale in een kwartaal overgemaakte bedrag voor levensonderhoud van de kinderen naar evenredigheid verdeeld dient te worden over de kinderen waarvoor aanspraak op kinderbijslag kan bestaan. Namens betrokkene is in het verweerschrift nog aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat geen sprake is van één huishouden van betrokkene met zijn gezin.
Ter zitting van de Raad heeft betrokkene medegedeeld dat hij in 1996 en 1998 zijn gezin in Marokko heeft bezocht. Ter ondersteuning van die stelling heeft hij zijn paspoort getoond, waarin Marokkaanse in- en uitreisstempels staan vermeld uit augustus en september 1998.
De Raad overweegt het volgende.
Besluit 1
De Raad stelt vast dat de Svb besluit 1 niet langer handhaaft, nu in besluit 2 is vermeld dat besluit 1 wordt ingetrokken en een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 21 oktober 1998 is genomen. Dit betekent eveneens dat betrokkene geen belang meer heeft bij het hoger beroep betrekking hebbend op besluit 1, nu namens hem geen verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73 van Pro de Awb is ingediend en zijn grieven inzake de weigering van kinderbijslag vanaf het derde kwartaal van 1998 bij de toetsing van besluit 2, waar nodig, aan de orde kunnen komen. Het hoger beroep van betrokkene wordt derhalve niet-ontvankelijk geacht, nu niet is gebleken van enig belang van hem bij een inhoudelijk oordeel van de Raad over besluit 1.
Besluit 2
In het primaire besluit van 21 oktober 1998 heeft de Svb slechts aangegeven dat met ingang van het derde kwartaal van 1998 kinderbijslag aan betrokkene wordt geweigerd. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen kan het geding in dergelijke gevallen geen betrekking hebben op latere aanspraken op kinderbijslag dan over het kwartaal waarin het primaire besluit is genomen, zijnde in dit geval het vierde kwartaal van 1998. De Raad stelt vast dat besluit 2 tevens betrekking heeft op de weigering van kinderbijslag over het eerste kwartaal van 1999 tot en met het derde kwartaal van 2000. Dit betekent dat besluit 2 in zoverre aangemerkt moet worden als een primair besluit, waartegen, alvorens beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, bezwaar dient te worden gemaakt. Onder analoge toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb, dat ingevolge artikel 6:24 van Pro de Awb in hoger beroep van overeenkomstige toepassing is, dient het namens betrokkene op 14 februari 2002 bij de rechtbank ingediende voorlopig beroepschrift -dat aan de Raad is doorgezonden- aan de Svb doorgezonden te worden ten einde te worden behandeld als bezwaarschrift.
Tussen partijen is derhalve in deze procedure slechts in geschil of de weigering van aanspraak op kinderbijslag voor de in Marokko verblijvende kinderen van betrokkene over het derde en vierde kwartaal van 1998 in rechte stand kan houden. Daarbij verschillen partijen allereerst van mening over de vraag of aangenomen kan worden dat betrokkene toen nog één huishouden vormde met die kinderen.
Ingevolge vaste jurisprudentie van de Raad ziet de term "huishouden" naar algemeen spraakgebruik en in de regel ook voor de toepassing van de AKW op de feitelijke situatie van gezamenlijk wonen. Indien in die situatie een -voorlopig- blijvende breuk is ontstaan, staat die eraan in de weg om nog van een huishouden te spreken. Ten aanzien van buitenlandse werknemers, die hun gezin achterlaten in het land van herkomst, kan onder omstandigheden aangenomen worden dat zij één huishouden met dat gezin zijn blijven vormen. In de Beleidsregels SVB 1998 staat hieromtrent het volgende vermeld:
"Indien een verzekerde in verband met werk naar Nederland is gekomen en zijn gezin in het land van herkomst heeft achtergelaten kan hij met zijn gezin nog een huishouden blijven vormen. Wel zal de betrokkene een voortdurende band met zijn gezin moeten hebben, hetgeen moet blijken uit regelmatige contacten."
In de Beleidsregels SVB 2000 staat een gewijzigd beleid vermeld. In de loop van deze procedure is door de Svb medegedeeld dat dit gewijzigde beleid vanaf 1 januari 2001 wordt toegepast. Dit beleid luidt aldus:
"Indien een verzekerde naar Nederland is gekomen en zijn gezin in het land van herkomst heeft achtergelaten, kan hij één huishouden blijven vormen met zijn gezin indien zijn binding met het land van herkomst zo sterk is dat hij geacht kan worden daar te lande woonplaats te houden. Betrokkene dient dan tevens een voortdurende band met zijn gezin te onderhouden, hetgeen moet blijken uit regelmatige contacten. (..) Aan het voortbestaan van het huishouden komt een einde op het moment dat betrokkene als ingezetene van Nederland kan worden aangemerkt. Vanaf dat moment staat de sterke binding met Nederland eraan in de weg om ook nog woonplaats in het land van herkomst aan te nemen. Op deze regel bestaan twee uitzonderingen:
-Een breuk wordt geacht niet te hebben plaatsgevonden indien betrokkene een aanvraag om gezinshereniging heeft ingediend vóór het moment waarop hij als ingezetene van Nederland wordt aangemerkt.
(…)
-De tweede uitzondering wordt gevormd door de situatie waarin ondubbelzinnig vaststaat dat betrokkene een dubbele woonplaats heeft."
De Raad stelt voorop dat voor de beoordeling van de aanspraak van betrokkene op kinderbijslag over het derde en vierde kwartaal van 1998 bepalend is het toen door de Svb gevoerde beleid, dat kennelijk tot 1 januari 2001 ongewijzigd is gebleven. Voorts stelt de Raad vast dat betrokkene heeft aangevoerd dat hij al in 1986 naar Nederland is gekomen, dat hij sindsdien contact met zijn gezin heeft gehouden door middel van enkele telefoongesprekken per week en dat hij maandelijks bedragen aan zijn gezin in Marokko heeft overgemaakt. Tevens heeft betrokkene aangegeven dat hij zijn gezin enkele keren heeft bezocht, en dat hij van augustus 1992 tot januari 1994 bij zijn gezin heeft verbleven in verband met een ziekteperiode. De Raad is van oordeel dat deze gestelde contacten in voldoende mate aannemelijk zijn te achten. Daarbij acht de Raad onder meer van belang dat betrokkene ter zitting van de Raad heeft aangetoond in de zomer van 1998 naar Marokko te zijn gereisd, dat hij bewijsstukken van diverse betalingen aan zijn gezin heeft overgelegd en dat de bezoeken van betrokkene aan zijn gezin er in 1989 en 1994 kennelijk toe hebben geleid dat zijn echtgenote het leven heeft geschonken aan de toen geboren kinderen Houriya en Hanane. Aan het feit dat betrokkene de telefonische contacten met zijn gezin niet kan aantonen vermag de Raad geen doorslaggevende betekenis toe te kennen, nu de Svb eerst in de loop van 2001 aan betrokkene heeft verzocht gegevens omtrent de contacten met zijn gezin over te leggen. Verder is de Raad van oordeel dat de hiervoor omschreven en aannemelijk geachte contacten voldoende zijn om te kunnen spreken van een voortdurende band van betrokkene met het gezin.
Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat de Svb ten onrechte heeft aangenomen dat betrokkene gedurende de hier in geschil zijnde kwartalen geen huishouden meer vormde met zijn gezin. Besluit 2 kan derhalve niet in stand blijven. De Svb dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van het hiervoor overwogene.
Besluit 3
Ten aanzien van dit besluit is tussen partijen allereerst in geschil of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat uit de AKW noch uit de op die wet gebaseerde regelgeving voortvloeit dat de betaalde onderhoudsbijdrage toegerekend kan worden aan één kind in plaats van aan alle kinderen waarvoor aanspraak op kinderbijslag kan bestaan.
De Raad stelt vast dat de Svb hieromtrent een beleid voert, dat mede is gebaseerd op vaste jurisprudentie van de Raad, inhoudende dat onderhoudsbijdragen worden geacht gelijkelijk te zijn besteed voor de in het desbetreffende huishouden verblijvende kinderen waarvoor aanspraak op kinderbijslag kan bestaan. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 10 februari 1988 (RSV 88/226) kan binnen het kader van de AKW niet voor onjuist worden gehouden dat het uitvoeringsorgaan er in het algemeen vanuit gaat dat een aan de verzorger van een aantal -op hetzelfde adres verblijvende- kinderen voor hun onderhoud overgemaakt bedrag aan elk van die kinderen voor een evenredig deel ten goede komt. De Raad ziet geen enkele aanleiding in dit geval tot een ander oordeel te komen, zulks te minder nu van specifieke omstandigheden die grond zouden kunnen vormen voor een andere toerekening niet is gebleken. Dit betekent dat de grief van de Svb slaagt en dat de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking zou kunnen komen.
Voorts merkt de Raad, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 16 december 1999, gepubliceerd in TAR 00/29, op dat het feit dat betrokkene niet in hoger beroep is gekomen tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de vraag of sprake was van één huishouden van betrokkene met zijn gezin, niet meebrengt dat de Raad in dit geding niet meer kan ingaan op hetgeen betrokkene daaromtrent in zijn verweerschrift in hoger beroep heeft aangevoerd. Daarbij acht de Raad allereerst van belang dat de twee juridische grondslagen waarop de Svb de weigering van kinderbijslag heeft gebaseerd nauw samenhangen. Aan de toetsing van de vraag of betrokkene zijn kinderen in voldoende mate heeft onderhouden kan immers eerst toegekomen worden wanneer is beoordeeld of geen sprake is van één huishouden van betrokkene met zijn kinderen. Voorts neemt de Raad hierbij mede in aanmerking, dat bij het ontbreken van de mogelijkheid van een zogenaamd incidenteel appel, van betrokkene -nu hij er gelet op de gehele vernietiging van besluit 3 geen (zwaarwichtig) belang bij had om hoger beroep in te stellen- in redelijkheid niet kon worden gevergd dat hij met het oog op het veiligstellen van zijn processuele positie in een mogelijk door de Svb in te stellen hoger beroep zelf hoger beroep instelde.
Derhalve dient de Raad te beoordelen of de Svb terecht heeft aangenomen dat betrokkene vanaf het vierde kwartaal van 2000 geen huishouden vormde met zijn gezin in Marokko. Onder verwijzing naar hetgeen de Raad hiervoor bij de bespreking van besluit 2 heeft overwogen omtrent het huishouden van betrokkene met zijn gezin, stelt de Raad voorop dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen kwartalen gelegen vóór en na 1 januari 2001, omdat de Svb vanaf die datum een gewijzigd beleid voert ten aanzien van de vraag wanneer sprake is van één huishouden van een in Nederland verblijvende buitenlandse werknemer met zijn in het land van herkomst verblijvende gezin.
Ten aanzien van de vraag of in het vierde kwartaal van 2000 sprake is van één huishouden van betrokkene met zijn gezin is de Raad van oordeel dat hetgeen hiervoor bij de bespreking van besluit 2 is overwogen van overeenkomstige toepassing is. De Raad is niet gebleken dat de aard en intensiteit van de contacten van betrokkene met zijn gezin sindsdien wezenlijk zijn veranderd. Alleen het feit dat betrokkene na de zomer van 1998 zijn gezin niet meer heeft bezocht, omdat de financiële middelen -betrokkene ontving slechts bijstand als alleenstaande- hem daarvoor ontbraken, vermag de Raad niet tot een ander oordeel te brengen.
Ten aanzien van het door de Svb vanaf het eerste kwartaal van 2001 gevoerde hiervoor weergegeven beleid ten aanzien van de vraag wanneer sprake is van één huishouden van een in Nederland verblijvende buitenlandse werknemer met zijn in het land van herkomst verblijvende gezin, merkt de Raad allereerst op dat niet gezegd kan worden dat de Svb aldus op een onjuiste wijze inhoud heeft gegeven aan het begrip huishouden in artikel 7, eerste en derde lid, van de AKW. Voorts is de Raad van oordeel dat betrokkene vanaf het eerste kwartaal van 2001 niet voldoet aan de door de Svb in dit gewijzigde beleid gestelde voorwaarden, nu betrokkene in ieder geval al vóór het eerste kwartaal van 2001 ingezetene van Nederland was en niet is gebleken dat de twee door de Svb gehanteerde uitzonderingen in dit geval van toepassing zijn, nu betrokkene geen aanvraag om gezinshereniging heeft ingediend en niet gesproken kan worden van een dubbele woonplaats in de zin zoals de Svb dit begrip kennelijk ook vanaf voornoemde datum uitlegt.
Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak, zij het op andere gronden, bevestigd dient te worden voorzover betrekking hebbend op het vierde kwartaal van 2000 en op de veroordeling van de Svb in de proceskosten en tot vergoeding van het griffierecht, met dien verstande dat de Svb ten aanzien van dat kwartaal een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voor het overige komt die uitspraak voor vernietiging in aanmerking.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb de Svb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in beroep ten aanzien van besluit 1 en in hoger beroep ten aanzien van alle besluiten. Deze kosten worden begroot op € 805,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 1.610,- in hoger beroep, te betalen door de Sociale verzekeringsbank.
De Raad ziet ten slotte geen aanleiding van de Svb een recht te heffen nu het hoger beroep van de Svb doel treft.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Verklaart het hoger beroep betrekking hebbend op besluit 1 niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep dat geacht wordt te zijn gericht tegen besluit 2 gegrond,
Vernietigt besluit 2;
Bepaalt dat de Svb een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van 2 december 1998 dient te nemen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
Bevestigt de aangevallen uitspraak gewezen ten aanzien van besluit 3, voorzover betrekking hebbend op de weigering van kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2000 en op de veroordeling van de Svb in de proceskosten en tot vergoeding van het griffierecht, met dien verstande dat de Svb ten aanzien van dat kwartaal een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Vernietigt die uitspraak voor het overige;
Veroordeelt de Svb in de proceskosten van betrokkene in beroep en in hoger beroep tot een bedrag groot € 2.415,- te betalen door de Sociale verzekeringsbank;
Bepaalt dat de Sociale verzekeringsbank aan betrokkene het gestorte recht van € 104,37 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. T.L. de Vries als voorzitter en mr. J.Th. Wolleswinkel en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van J.J.B. van der Putten als griffier en uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2003.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) J.J.B. van der Putten.