Uitspraak
03/2991 AKW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, appellant,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder appellant mede verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
Appellant heeft op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2003,
nr. AWB 02/480 AKW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde heeft mr. D.S. de Ploeg, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Het geding is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van de Raad op 2 juli 2004, waar partijen niet zijn verschenen.
II. MOTIVERING
Gedaagde heeft tot en met het tweede kwartaal van 2001 kinderbijslag ontvangen voor zijn kinderen Salmaa (1983), Mohamed (1984), Zineb (1986) Salah (1988), Assia (1990), Hajar (1991), Chaimae (1996) en Badreddine (2001), die in Marokko verblijven bij zijn echtgenote [echtgenote]. Appellant is er daarbij van uitgegaan dat genoemde kinderen behoorden tot het huishouden van gedaagde, zodat gedaagde ten aanzien van hen niet aan de zogenoemde onderhoudseis behoefde te voldoen.
Met ingang van 1 januari 2001 heeft appellant zijn beleid op het punt van het vormen van een huishouden met in het land van herkomst achtergebleven gezinsleden aangescherpt. Voorheen was er in de visie van appellant sprake van een huishouden als de betrokkene een voortdurende band met zijn gezin onderhield, blijkende uit regelmatige contacten en onderhoudsbijdragen. Met ingang van 1 januari 2001 gaat appellant ervan uit dat van een huishouden in het land van herkomst slechts sprake kan zijn als de betrokkene ook ingezetene is van het land van herkomst. Aan het voortbestaan van het huishouden met de achtergebleven gezinsleden komt in de visie van appellant een einde op het moment waarop de betrokkene als ingezetene van Nederland kan worden aangemerkt, tenzij (voorzover hier van belang) ondubbelzinnig vaststaat dat betrokkene mede woonplaats in het land van herkomst heeft. Van woonplaats in het land van herkomst is slechts sprake als de betrokkene nauwe juridische, economische en sociale banden met dit land onderhoudt en aan deze banden feitelijk vorm geeft door een verblijf van meer dan drie maanden per jaar aldaar (Beleidsregels SVB 2000, par. 1.3.5.1 en par. 2.2.6). Ten aanzien van kinderbijslaggerechtigden die op 1 oktober 1999 ingezetene van Nederland waren en over het vierde kwartaal van 1999 recht op kinderbijslag hadden omdat zij geacht werden een huishouden te vormen met hun gezin in het land van herkomst, past appellant dit beleid toe met ingang van 1 juli 2001 (artikel 1, derde lid, van het Besluit Beleidsregels SVB 2000).
Onder toepassing van deze aangescherpte beleidsregels heeft appellant bij primair besluit van 22 oktober 2001 aan gedaagde kinderbijslag geweigerd met ingang van het derde kwartaal van 2001. Appellant heeft daartoe overwogen dat de kinderen niet tot het huishouden van gedaagde behoren omdat gedaagde niet ten minste drie maanden per jaar bij zijn vrouw en kinderen in Marokko verblijft, en dat gedaagde niet heeft aangetoond zijn kinderen vanaf het derde kwartaal van 2001 in belangrijke mate te hebben onderhouden.
Bij het bestreden besluit van 3 januari 2002 heeft appellant het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
In eerste aanleg heeft gedaagde aangevoerd dat appellant niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het beleid ten aanzien van het vormen van één huishouden met het gezin in het buitenland per 1 januari 2001 is gewijzigd. Voorts heeft gedaagde gesteld de mailing van 1 december 2000, waarbij appellant mogelijk belanghebbenden van het gewijzigde beleid op de hoogte heeft gesteld, nooit te hebben ontvangen.
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard voorzover dit is gericht tegen het besluit van appellant over het derde kwartaal van 2001 en het bestreden besluit in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard voorzover dit zich richt tegen het deel van het besluit dat betrekking heeft op het vierde kwartaal van 2001. Het primaire besluit kan, gelet op de datum waarop het is genomen en het karakter ervan, naar het oordeel van de rechtbank slechts betrekking hebben op het derde kwartaal van 2003, zodat het bestreden besluit in zoverre het karakter draagt van een primair besluit.
Ten aanzien van de inhoud van het aangescherpte beleid heeft de rechtbank het uitgangspunt van appellant onderschreven dat een arbeidsmigrant alleen een huishouden vormt met zijn gezin in het land van herkomst indien en zolang gesteld kan worden dat hij daar woont. Indien de belanghebbende echter zowel met Nederland als met het land van herkomst zo nauwe juridische, economische en sociale banden heeft dat niet van één middelpunt van zijn maatschappelijk leven kan worden gesproken, acht de rechtbank het niet aanvaardbaar dat appellant voor het aannemen van een dubbele woonplaats de (extra) eis stelt dat betrokkene aan zijn banden met het land van herkomst feitelijk vorm geeft door een verblijf van meer dan drie maanden per jaar.
Met betrekking tot de vraag of het gewijzigde beleid op toereikende wijze is bekend gemaakt heeft de rechtbank overwogen dat appellant zich ten onrechte heeft beroepen op de publicatie van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 in de Staatscourant 2000, nr. 91, van 11 mei 2000, nu in deze publicatie geen enkele indicatie is gegeven van de aard van de in het beleid aangebrachte wijzigingen ten aanzien van het vormen van één huishouden en ten aanzien van het aannemen van dubbele woonplaats, zodat van “een weergave van de zakelijke inhoud van het besluit” als bedoeld in artikel 3:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet kan worden gesproken. Nu appellant echter belanghebbenden bij mailing van 1 december 2000 van de beleidswijziging op de hoogte heeft gesteld en uit een systeemuitdraai genoegzaam aannemelijk is geworden dat appellant ook aan gedaagde een exemplaar van deze mailing heeft doen toekomen, heeft appellant ten aanzien van gedaagde de vereiste zorgvuldigheid in acht genomen.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat bij de beoordeling van ingezetenschap, naast een toetsing van juridische, economische en sociale banden, mede acht moet worden geslagen op de vraag waar het leven van een belanghebbende zich feitelijk afspeelt, wil het ingezetenschap in voorkomende gevallen niet verworden tot een fictie. Appellant heeft er voorts op gewezen dat het aangescherpte beleid direct tegemoet komt aan de systematiek van de AKW, nu deze wet voorziet in een bijdrage in de kosten van levensonderhoud van een kind, waarbij dergelijke kosten ten laste van de verzekerde worden voorondersteld als het kind samenleeft met de verzekerde, doch moeten worden aangetoond als van samenleven geen sprake is.
Appellant meent voorts dat met voornoemde publicatie in de Staatscourant de zakelijke inhoud van de beleidswijziging wel degelijk is bekendgemaakt, terwijl overigens de publicatie van het integrale beleid in boekvorm moet worden beschouwd als bekendmaking “op een andere geschikte wijze” als bedoeld in artikel 3:42, eerste lid, van de Awb.
De Raad overweegt als volgt.
Appellant stemt blijkens het aanvullend beroepschrift in met het oordeel van de rechtbank inzake de strekking van het primaire besluit. De uitspraak van de rechtbank wordt slechts aangevochten voorzover daarbij het bestreden besluit is vernietigd. Derhalve is tussen partijen uitsluitend in geschil of appellant aan gedaagde op goede gronden kinderbijslag heeft geweigerd over het derde kwartaal van 2001.
De Raad ziet zich ter beantwoording van deze vraag primair gesteld voor de vraag of het aangescherpte beleid inzake het vormen van één huishouden door een verzekerde met zijn gezinsleden in het land van herkomst aan gedaagde mag worden tegengeworpen. Daartoe is in de eerste plaats van belang of dit beleid in werking is getreden. Op grond van artikel 3:40 van Pro de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Artikel 3:42 van Pro de Awb stelt regels inzake de bekendmaking van besluiten van algemene strekking. Dit artikel luidde ten tijde hier van belang:
1. De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze.
2. Indien alleen van de zakelijke inhoud wordt kennisgegeven, wordt het besluit tegelijkertijd ter inzage gelegd. In de kennisgeving wordt vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt.
Appellant heeft de onderhavige beleidswijziging bekendgemaakt door publicatie van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 in de Staatscourant 2000, nr. 91 van 11 mei 2000, in combinatie met terinzagelegging van de volledige Beleidsregels SVB 2000 op de kantoren van de SVB en het uitbrengen van een handelseditie van deze beleidsregels.
Artikel 1, derde lid, van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 luidt: “In afwijking van het tweede lid blijft op personen die op 1 oktober 1999 in Nederland wonen en op die datum recht op kinderbijslag hebben omdat zij geacht worden een huishouden te vormen met hun in het buitenland verblijvende gezin, Deel II, paragraaf 1.3.5 van de Beleidsregels SVB 1999 van toepassing tot 1 juli 2001”. In de eveneens in de Staatscourant gepubliceerde toelichting op dit besluit wordt vermeld dat de SVB belangrijke wijzigingen heeft aangebracht in de beleidsregels die gelden ten aanzien van het vormen van één huishouden door in Nederland verblijvende personen wier gezin in het buitenland verblijft, en dat daaraan gekoppeld een nadere invulling is gegeven aan het begrip dubbele woonplaats. In de toelichting is verder gesteld dat de beleidsregels zijn opgenomen in een bundel die ter inzage ligt bij de kantoren van de SVB en dat een handelseditie zal worden gepubliceerd die verkrijgbaar is bij de boekhandel.
De Raad is van oordeel dat belanghebbende kinderbijslaggerechtigden uit het in de Staatscourant gepubliceerde Besluit Beleidsregels SVB 2000 en de toelichting hierop konden begrijpen dat het beleid van appellant een voor hen relevante wijziging had ondergaan en dat de precieze inhoud van die wijziging door middel van de terinzagelegging van de integrale Beleidsregels SVB 2000 en de uitgave van een handelseditie in voldoende mate toegankelijk en kenbaar was. De onderhavige beleidswijziging is derhalve gepubliceerd op een wijze die voldoet aan de eisen van artikel 3:42, van de Awb en is ten aanzien van de in artikel 1, derde lid, van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 bedoelde categorie van personen in werking getreden op
1 juli 2001.
Naast deze algemene bekendmaking heeft appellant in december 2000 -vanuit een oogpunt van zorgvuldige gevalsbehandeling op goede gronden- een mailing met uitleg over de beleidswijziging gezonden aan kinderbijslaggerechtigden -onder wie, naar voldoende aannemelijk is geworden, gedaagde- die vooraf aan de hand van in het geautomatiseerde systeem van appellant vastgelegde criteria konden worden geselecteerd als waarschijnlijk belanghebbenden bij deze beleidswijziging.
Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel dat de onderhavige wijziging op behoorlijke wijze mede aan gedaagde is kenbaar gemaakt op een zodanig tijdstip dat gedaagde, voor het geval hij volgens de nieuwe criteria niet langer als ingezetene van Marokko kon worden beschouwd en derhalve niet langer kon worden geacht een huishouden te vormen met zijn in Marokko verblijvende kinderen, door middel van het leveren van toereikende onderhoudsbijdragen zijn aanspraak op kinderbijslag vanaf het derde kwartaal van 2001 veilig zou kunnen stellen.
Met betrekking tot de aanvaardbaarheid van het aangescherpte beleid verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 15 augustus 2003, USZ 2003/295 en RSV 2003/277, waarin hij heeft geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat appellant met dit beleid op een onjuiste wijze inhoud heeft gegeven aan het begrip huishouden in art. 7, eerste en derde lid, van de AKW. In hetgeen appellant heeft aangevoerd en in hetgeen de rechtbank heeft gesteld ziet de Raad geen aanleiding voor een ander oordeel specifiek op het punt van de door appellant gehanteerde eis dat de verzekerde meer dan drie maanden per jaar feitelijk bij zijn gezin in het land van herkomst verblijft. Zoals appellant terecht heeft opgemerkt is een belangrijk element, zowel bij de beoordeling van mogelijk ingezetenschap als bij de beoordeling of er al dan niet sprake is van het vormen van één huishouden met achtergebleven gezinsleden, immers de vraag waar de verzekerde feitelijk verblijft.
De Raad constateert voorts dat tussen partijen niet in geschil is dat gedaagde vanaf het derde kwartaal van 2001 niet aan de aangescherpte voorwaarden voldoet om te kunnen worden geacht één huishouden te vormen met zijn gezinsleden in Marokko. Evenmin heeft gedaagde bestreden over het derde kwartaal van 2001 niet aan de onderhoudseis te hebben voldaan. Appellant heeft aan gedaagde derhalve op goede gronden kinderbijslag geweigerd over deze kwartalen.
De grief dat appellant heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door bij besluit van 22 oktober 2001 kinderbijslag te weigeren over het derde kwartaal van 2001 dient te worden verworpen. Er is immers geen sprake van intrekking van reeds toegekende kinderbijslag, terwijl appellant in zijn brief van 25 september 2001 aan gedaagde heeft medegedeeld dat zijn aanspraak op kinderbijslag over het derde kwartaal van 2001 nog in onderzoek was.
Gelet op het vorenstaande dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voorzover deze is aangevochten. Het inleidend beroep moet ongegrond worden verklaard voorzover dit is gericht tegen de weigering van kinderbijslag over het derde kwartaal van 2001.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb inzake een vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten;
Verklaart het inleidend beroep ongegrond voorzover gericht tegen de weigering van kinderbijslag over het derde kwartaal van 2001.
Aldus gegeven door mr. M.M. van der Kade als voorzitter en mr. H.J. Simon en
mr. G.J.H. Doornewaard als leden, in tegenwoordigheid van C. Molle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2004.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) C. Molle.
RG