Uitspraak
02/6316 AW, 03/5624 AW, 03/4084 AW, 04/2996 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
de Vice-President van de Raad van State, appellant,
en
[gedaagde 1] en [gedaagde 2], beiden wonende te ’s-Gravenhage, gedaagden.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Namens appellant is op bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen twee uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage. De eerste uitspraak van 8 oktober 2002 met nummers AWB 02/2489 AW en AWB 02/3297 AW betreft [gedaagde 1], hierna ook te noemen: gedaagde 1. De tweede uitspraak is op 2 juli 2003 onder nummer AWB 02/3225 AW gegeven en betreft [gedaagde 2], hierna ook te noemen: gedaagde 2.
Gedaagden hebben afzonderlijk een verweerschrift ingediend.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 8 juli 2004, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. A.C.B.W. Doup, werkzaam bij Vijverberg Juristen, en door mr. D. Zandboer, werkzaam bij de Raad van State. Gedaagden zijn beiden in persoon verschenen.
II. MOTIVERING
1. Onder verwijzing naar de aangevallen uitspraken voor een uitgebreidere weergave van de hier van belang zijnde feiten volstaat de Raad met het volgende.
1.1. Op 30 november 2001 heeft gedaagde 1, die fulltime werkzaam is als administratief medewerker bij de Raad van State, en op 29 oktober 2001 heeft gedaagde 2, die fulltime werkzaam is als jurist bij de Raad van State, bij appellant een verzoek ingediend om zijn c.q. haar individuele arbeidspatroon per week vast te stellen op vier werkdagen van negen uur.
Namens appellant zijn deze verzoeken, onder verwijzing naar paragraaf 1.2. van de Regeling werktijden en verlof zoals deze vanaf 15 oktober 2001 van toepassing is (hierna: de Regeling), afgewezen wegens het ontbreken van een belang van de dienst bij een 9-urige werkdag. Na bezwaar zijn die afwijzingen gehandhaafd bij de bestreden besluiten van 12 maart 2002 en 15 juli 2002.
2. De rechtbank heeft de door gedaagden tegen die besluiten ingestelde beroepen
bij de aangevallen uitspraken gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en in beide zaken bepaald dat appellant een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze overwegingen houden in dat in de Regeling ten onrechte geen rekening is gehouden met de Wet aanpassing arbeidsduur (Waa), waarin onder meer is bepaald dat de werkgever de spreiding van de te werken uren overeenkomstig de wensen van de werknemer vaststelt. De rechtbank heeft daaruit de conclusie getrokken dat het door appellant toegepaste - aan de Regeling ontleende - criterium van het wederzijds belang, in strijd is met de uitgangspunten en de normen van de Waa. Dit criterium houdt in dat alleen kan worden ingestemd met de modaliteit om vier dagen gedurende negen uur per dag te werken als het wederzijds belang van de dienst en de medewerker wordt gediend. De rechtbank heeft de Regeling op dit onderdeel onverbindend geacht.
3. Ter uitvoering van die uitspraken heeft appellant op 20 februari 2003 en 22 juli
2003 nieuwe besluiten op bezwaar genomen, waarbij de bezwaren van gedaagden alsnog gegrond zijn verklaard en waarbij in zoverre aan hun verzoeken is tegemoet gekomen dat zij 4 x 9 uur per week mogen werken tot zes weken na de datum van verzending van de onderhavige uitspraak van de Raad.
4. Appellant kan zich met de uitspraken van de rechtbank niet verenigen en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. Appellant betwist dat het door hem gehanteerde criterium in strijd is met de Waa. Daartoe is aangevoerd dat de Waa uitsluitend betrekking heeft op verzoeken tot wijziging van de omvang van het aantal uren dat per week wordt gewerkt. Alleen als in combinatie hiermee een verzoek wordt gedaan tot een bepaalde spreiding van te werken uren over de week, is het bepaalde in de Waa van toepassing, aldus appellant. Appellant vindt steun voor dit standpunt in de tekst en de systematiek van de Waa, de wetsgeschiedenis van de Waa, alsook in de parlementaire behandeling van de uitbreiding van de Arbeidstijdenwet per 1 juli 2003 met een nieuw artikel 4:1a, waarbij nader op de onderhavige materie wordt ingegaan.
5. Gedaagden hebben in hoger beroep aangegeven zich te refereren aan het oordeel van de Raad over het al dan niet in strijd zijn van genoemd criterium met de Waa. Zij hebben het door hen bij de rechtbank aangevoerde argument dat zij voor appellant geen zwaar-wegend belang aanwezig achten om afwijzend op hun verzoeken te beslissen, herhaald en gesteld dat dit naar hun mening de maatstaf had moeten zijn waarnaar hun verzoeken beoordeeld hadden moeten worden. Gedaagde 1 heeft voorts zijn belang bij een vrije vrijdag vanwege de opvang van zijn dochters op die dag benadrukt en er tevens op gewezen dat ten aanzien van enkele andere collega’s wel is ingestemd met een 9-urige werkdag. Gedaagde 2 heeft aangevoerd dat haar belang bij een vrije maandag is gelegen in haar nevenactiviteiten in het bedrijf van haar man.
6. De Raad overweegt het volgende.
6.1. De Raad kan appellant geheel volgen in zijn standpunt en de daaraan ten grondslag gelegde motivering dat de Waa geen betekenis heeft voor het geschil tussen partijen. De Raad voegt daaraan nog het volgende toe. De Waa is per 1 juli 2000 in werking getreden. Die wet geeft werknemers een geclausuleerd recht om hun (overheids)werkgever te vragen om de omvang van hun dienstverband te wijzigen. Daarbij dienen zij ook aan te geven op welke uren zij voortaan niet meer of juist wel wensen te werken en dient de werkgever de spreiding van uren vast te stellen overeenkomstig de wensen van de werknemer. In de parlementaire geschiedenis van die wet is expliciet tot uitdrukking gekomen dat de reikwijdte van de desbetreffende bepaling niet zover strekt dat daaronder ook algemene verzoeken van werknemers om op bepaalde tijden te mogen werken zijn te vatten. Het vorenstaande betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraken niet in stand kunnen blijven.
6.2. Nu de zaken geen nadere behandeling door de rechtbank behoeven zal de Raad de zaken zonder terugwijzing zelf afdoen. Daartoe overweegt de Raad het volgende.
6.3. In artikel 21, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) is bepaald dat het bevoegd gezag voor de ambtenaren werktijdregelingen vaststelt met inachtneming van het bepaalde in of krachtens wetten, houdende regels tot beperking van de werktijd. Onder werktijdregeling wordt in dat artikel verstaan: een van tevoren bekend gemaakt schema van aanvang en einde van de dagelijkse werktijden gedurende een bepaalde periode. In de jurisprudentie van de Raad is neergelegd dat hiermee de op individuele basis vast te stellen arbeids- en rusttijd wordt bedoeld (CRvB 13 december 1988, TAR 1989, 31).
6.4. Vanaf 1 januari 1997 bedraagt de arbeidsduur van een rijksambtenaar volgens artikel 21, tweede lid, van het ARAR, niet langer gemiddeld ten hoogste 38 uur per week, maar gemiddeld ten hoogste 36 uur per week. Deze wijziging van artikel 21 ARAR Pro is voortgevloeid uit de Overeenkomst arbeidsvoorwaarden- en werkgelegenheidsbeleid sector Rijk, contractperiode 1 april 1995 t/m 31 maart 1997. In de Overeenkomst zijn voor een voltijds werkende ambtenaar, uitgaande van een 8-urige werkdag, verschillende modaliteiten opgesomd. Voorts is nog vermeld dat “in die gevallen dat een 9-urige werkdag het wederzijdse belang van de dienst en de medewerker dient, een werkweek van 4 x 9 uur voor de hand ligt” (Stb. 1996, 568 en Stcrt. 1995, 194).
6.5. Met ingang van 15 oktober 2001 heeft gedaagde de mogelijkheden tot invulling van de 36-urige werkweek uitgebreid en neergelegd in de eerder genoemde (nieuwe) Regeling werktijden en verlof. In onderdeel 1.2. van de Regeling zijn zes mogelijke varianten van de wekelijkse werktijden genoemd, waaronder de variant 4 x 9 uur. Bij laatstgenoemde variant is vermeld dat deze alleen wordt toegestaan in die gevallen dat een 9-urige werkdag het wederzijds belang van de dienst en de medewerker dient. Blijkens onderdeel 1.3. van de Regeling kan de ambtenaar voor een van de genoemde varianten kiezen, waarbij honorering van zijn keuze afhankelijk is van het bedrijfsbelang, zijn individuele belang en de belangen van de collega’s. Voorts voorziet de Regeling in onderdeel 2.1. en 2.2. in variabele aanvangstijden en eindtijden, in overleg tussen leidinggevende en medewerker vast te stellen. In onderdeel 2.4. is vermeld dat de tijd van maandag tot en met vrijdag van 8.30 tot 17.00 uur als bedrijfstijd geldt, dat er gedurende de bedrijfstijd een zodanige bezetting moet zijn dat de bedrijfsvoering doorgang kan vinden en dat er bij het opstellen van de werktijdenroosters rekening dient te worden gehouden met de bedrijfstijd.
6.6. Met betrekking tot de status van deze Regeling merkt de Raad op dat artikel 21, twaalfde lid, van het ARAR, (slechts) aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en niet aan het bevoegd gezag de bevoegdheid geeft om nadere regels vast te stellen. Nu de Regeling derhalve niet is gebaseerd op een aan appellant toegekende regelgevende bevoegdheid dient deze, anders dan appellant meent, te worden aangemerkt als een samenstel van regels waarin het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van het ARAR, zijn beleid heeft neergelegd met betrekking tot het vaststellen van individuele werktijdregelingen.
6.7. De Raad acht het beleid met betrekking tot de werktijden, zoals neergelegd in de Regeling, niet in strijd met enig algemeen verbindend voorschrift, ook niet met het bepaalde in art. 4:1 van Pro de Arbeidstijdenwet, welk artikel inhoudt dat de werkgever een zo goed mogelijk beleid terzake van arbeids-en rusttijden dient te voeren en daarbij, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd, rekening dient te houden met de persoonlijke omstandigheden van zijn werknemers. Van de door appellant genoemde zes varianten om invulling te geven aan de 36-urige werkweek, gevoegd bij de glijdende aanvangs- en eindtijden kan, tezamen bezien, niet worden gezegd dat zij onvoldoende keuzemogelijkheden aan de voltijds werkende ambtenaar bieden om een arbeidspatroon te kiezen dat zo goed mogelijk aansluit bij zijn persoonlijke omstandigheden. De geboden varianten komen ook geheel overeen met de modaliteiten die zijn genoemd in de onder 6.4. bedoelde Overeenkomst, zodat tevens voldaan is aan hetgeen CAO-partijen destijds bij de invoering van de 36-urige werkweek voor ogen heeft gestaan.
6.8. De vraag of dit beleid, met name vanwege de daarin opgenomen bepaling dat een werkweek van 4 x 9 uur alleen mogelijk is ingeval van een wederzijds belang van de dienst en de medewerker, als kennelijk onredelijk moet worden aangemerkt beantwoordt de Raad eveneens ontkennend. De Raad overweegt hiertoe dat appellant beleidsvrijheid toekomt bij de vaststelling van werktijdregelingen, waarbij in aanmerking dient te worden genomen dat appellant verantwoordelijk is voor de efficiency en de effectiviteit van de bedrijfsvoering. Aangezien de 8-urige werkdag en daarmee de vijfdaagse werkweek bij het invoeren van de 36-urige werkweek is gehandhaafd, en bij de Raad van State de maandag tot en met de vrijdag als bedrijfstijd geldt, acht de Raad de voor voltijds werkenden gestelde voorwaarde dat het ook in het dienstbelang moet zijn om per week 4 x 9 uren per dag te werken, niet buiten redelijkheidsgrenzen. De besluiten van appellant zijn in overeenstemming met dit beleid genomen.
6.9. Gedaagden hebben nog aangevoerd dat het ook in het belang van de dienst is dat zij
4 x 9 uren kunnen werken omdat zij dan meer tevreden en uitgerust zijn. De Raad kan evenwel appellant volgen die dit niet als een doorslaggevend dienstbelang wenst te zien en ook overigens geen dienstbelang ziet bij een 9-urige werkdag van appellanten.
6.10. Ook de stelling van gedaagde 1 dat het enkele van zijn collega’s wel is toegestaan
4 x 9 uur te werken treft geen doel. De Raad acht weliswaar voldoende aannemelijk dat aanvankelijk twee verzoeken om 4 x 9 uur te werken zijn gehonoreerd in situaties die in relevante mate gelijk waren aan die van gedaagde 1, appellant heeft echter aangevoerd dat dit ten onrechte is gebeurd en dat die situaties daarom zijn beëindigd. Aangezien ook aan gedaagden uiteindelijk, in afwachting van de onderhavige uitspraak, de 4 x 9-variant voorlopig is toegestaan, ziet de Raad niet in dat hier het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
6.11. De Raad merkt ten slotte nog op dat gedaagden niet zodanig bijzondere persoonlijke omstandigheden hebben aangevoerd dat appellant gehouden was voor gedaagden een uitzondering op zijn beleid te maken.
6.12. Gelet op het vorenoverwogene moeten de aangevallen uitspraken worden vernietigd en dienen de beroepen van gedaagden ongegrond te worden verklaard. Nu de aangevallen uitspraken niet in stand kunnen blijven ontvalt ook de grondslag aan de ter uitvoering van die uitspraken genomen nadere besluiten van 20 februari 2003 en 22 juli 2003, zodat ook die besluiten moeten worden vernietigd.
7. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraken;
Verklaart de beroepen van gedaagden tegen de besluiten van 12 maart 2002 en 15 juli 2002 ongegrond;
Vernietigt de besluiten van 20 februari 2003 en 22 juli 2003.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. J.Th. Wolleswinkel en prof. mr. F.A.M. Stroink als leden, in tegenwoordigheid van L. Savas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 september 2004.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) L. Savas.
HD
30.08