Uitspraak
02/5852 + 02/5853 ANW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, appellant,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank, in werking getreden. Thans oefent gedaagde de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
Appellant is op bij beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 9 oktober 2002, nrs. AWB 00/6926, AWB 01/849, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd heeft de rechtbank de Raad enige nadere stukken doen toekomen.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de Raad op 19 november 2004, waar appellant zich niet heeft doen vertegenwoordigen, terwijl gedaagde in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.L. van Stokkum.
II. MOTIVERING
Aan de aangevallen uitspraak, waarin appellant als verweerder is aangeduid en gedaagde als eiseres, ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden:
"Eiseres ontving sinds 1996 nabestaandenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw). Daarnaast werkte zij (sinds juni 1994) als verkoopster. In april 1998 werd eiseres arbeidsongeschikt en per 1 april 1999 – nadat haar loon gedurende een jaar door de werkgever was doorbetaald – werd haar uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend.
Bij besluit van 10 maart 2000 heeft verweerder eiseresses Anw-uitkering met toepassing van (onder meer) de artikelen 18 en 19 van die wet per 1 oktober 1998 naar lagere maandbedragen herzien, kennelijk vanwege haar inkomsten uit respectievelijk in verband met arbeid. Naar aanleiding van hiertegen gemaakt bezwaar heeft verweerder bij besluit op bezwaar van 28 augustus 2000 genoemde herziening gehandhaafd, met dien verstande dat – ten nadele van eiseres – thans bij de WAO-uitkering tevens rekening werd gehouden met de overhevelingstoeslag. Tegen dit laatste besluit heeft eiseres op 4 oktober 2000 beroep ingesteld, omtrent welk beroep zij bij brief van 4 december 2000 heeft bericht daarvan “vooralsnog af te zien”.
Inmiddels had verweerder bij besluit van 18 september 2000 aan eiseres medegedeeld dat terzake van per 1 oktober 1998 te veel betaalde Anw-uitkering een bedrag van f 6413,19 van haar werd teruggevorderd. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 4 april 2001 ongegrond verklaard. Ook tegen dit laatste besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De gedingen zijn behandeld ter zitting van 5 maart 2002 (...).
Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek heropend, waarna verweerder bij brief van 21 mei 2002 desverzocht nieuwe berekeningen heeft ingezonden van eiseresses inkomen uit arbeid en Anw-uitkering over de periode van 1 oktober 1998 tot 1 april 1999. Tevens heeft verweerder een nieuw herzieningsbesluit d.d. 22 mei 2002 ingezonden, waarin andere Anw-bedragen per 1 oktober 1998 staan vermeld, en een nieuw terugvorderingsbesluit d.d. 22 mei 2002, waarin een ander terugvorderingsbedrag staat weergegeven.”
De rechtbank heeft vervolgens als volgt geoordeeld:
"De rechtbank is van oordeel dat het beroep tegen verweerders besluit van 28 augustus 2000 – zaak 00/6926 – niet als ingetrokken dient te worden beschouwd.
Hierbij is van belang dat eiseres met name bezwaar maakt(e) tegen de wijze waarop verweerder eiseresses inkomsten respectievelijk Anw-uitkering had berekend. Zo vermeldde eiseres in haar beroepschrift van 4 oktober 2000 dat verweerder “steeds andere geldbedragen invordert”, verzocht zij in haar aanvullend beroepschrift van 16 oktober 2000 een specificatie te verstrekken van het door verweerder berekende (terugvorderings)bedrag en schreef zij in het aanvullende beroepschrift van
29 oktober 2000 dat “bezwaar moet gaan over een ‘voor beroep vatbaar besluit’ ” en : “Daar de besluiten van de SVB telkenmale zichzelve tegenspreken maken wij tegen de berekeningswijze van deze besluiten bezwaar”. Toen eiseres bij brief van de griffier van 23 november 2000 was uitgenodigd de gronden van het beroep alsnog aan te voeren reageerde eiseres daarop bij schrijven van 4 december 2000 als volgt:”....bericht ik u dat nog immer géén voor beroep vatbaar besluit bij mij is van de SVB. Nog steeds verschillen de mij opgelegde geldbedragen over de berekenwijze ! Van de bezwaarprocedure bij Uw rechtbank zie ik dan ook vooralsnog af.”.
De rechtbank merkt voorts op dat uit het primaire herzieningsbesluit van 10 maart 2000 op geen enkele wijze de berekening van eiseresses inkomsten en Anw-uitkering vanaf 1 oktober 1998 valt af te leiden. Ook een einddatum van de herzieningsperiode wordt niet in dat besluit genoemd. In het besluit op bezwaar van 28 augustus 2000 wordt weliswaar op een bepaalde manier een berekening gegeven van eiseresses inkomsten uit en in verband met arbeid over de periode van
1 oktober 1998 tot en met november 1999, maar daarin ontbreekt een berekening die betrekking heeft op de vrijlatingsregeling en op de aftrek van de in aanmerking te nemen inkomsten van het maximale Anw-uitkeringsbedrag. Uit het inmiddels genomen primaire terugvorderingsbesluit van 18 september 2000 valt evenmin iets af te leiden omtrent genoemde berekeningswijze.
Onder de zojuist genoemde omstandigheden moet worden aangenomen dat eiseres, geplaatst voor de noodzaak om gronden in te dienen voor haar beroep tegen de berekeningswijze van het herzieningsbesluit (en kennelijk niet op de hoogte van de mogelijkheid om daarvan uitstel te verzoeken totdat verweerder de op het geding betrekking hebbende stukken zou hebben ingediend, daargelaten of die stukken hier wèl de nodige duidelijkheid zouden hebben verschaft), bij haar aan de rechtbank gerichte schrijven van 4 december 2000 in wezen heeft beoogd – niet om genoemd beroep definitief in te trekken maar – om verder uitstel te verkrijgen voor het indienen van voornoemde gronden. Tevens wordt er op gewezen dat het “vooralsnog intrekken” (of, zoals in het verslag van de hoorzitting van 8 maart 2001 staat vermeld, het “voorlopig intrekken”) van het beroep in het algemeen niet zonder meer kan worden gelijkgesteld aan het daadwerkelijk intrekken van het beroep. De brief van de griffier van de rechtbank van 12 december 2000 – waarin de mededeling dat het beroep tegen het besluit van
28 augustus 2000 was “ingetrokken” – dient dan ook als niet geschreven te worden beschouwd.
Thans komt de rechtbank toe aan de vraag of de bestreden besluiten van 28 augustus 2000 en van 4 april 2001, alsmede de twee ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb mede bij deze gedingen te betrekken wijzigingsbesluiten van 22 mei 2002, in rechte stand kunnen houden.
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend.
Allereerst staat vast dat bij de besluiten van 28 augustus 2000 en van 4 april 2001 is uitgegaan van een onjuiste berekening van eiseresses inkomsten over de periode van 1 oktober 1998 tot 1 april 1999. De door verweerder bij brief van 21 mei 2002 ingezonden op die periode betrekking hebbende nieuwe berekeningen – welke op zichzelf genomen ook niet vanwege eiseres zijn bestreden – komen de rechtbank juist voor. Deze besluiten dienen derhalve wegens strijd met de wet (artikelen 18 en 10 van de Anw) te worden vernietigd.
In de tweede plaats wordt overwogen dat in alle vier genoemde besluiten ten aanzien van de periode vanaf 1 april 1999 een overhevelingstoeslag bij eiseresses inkomsten wordt betrokken, terwijl die toeslag bij het primaire besluit van
10 maart 2000 buiten beschouwing is gebleven. Het is echter in het algemeen onaanvaardbaar dat een bestuursorgaan naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift een besluit neemt dat de belanghebbende in een nadeliger positie brengt. Dit vindt (onder meer) uitdrukking in artikel 7:11, lid 1, van de Awb, krachtens welk artikellid heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt op grondslag van het bezwaar. Aldus dienen alle vier genoemde besluiten (ook) om deze reden wegens strijd met de wet te worden vernietigd.
Gezien het vorenstaande zullen de beroepen gegrond worden verklaard.
Verweerder zal een nieuw besluit op de bezwaren moeten nemen waarbij hij eiseresses Anw-uitkering over de periode vanaf 1 oktober 1998 opnieuw vaststelt en het te veel betaalde terugvordert, daarbij rekening houdende met hetgeen in de twee voorgaande alinea’s is overwogen.
Naar aanleiding van hetgeen eiseres in deze gedingen naar voren heeft gebracht merkt de rechtbank tenslotte nog op dat een zijdens verweerder telefonisch gedane mededeling dat “alles in orde was” – gedaan nadat eiseres in november 1999 gegevens omtrent haar inkomsten had verstrekt – niet tot gevolg kan hebben dat de wettelijke herzienings- en terugvorderingsplicht van verweerder terzijde wordt geschoven. Evenmin zijn er dringende redenen om van terugvordering af te zien."
De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en de herzieningsbesluiten van 28 augustus 2000 en 22 mei 2002 en de terugvorderingsbesluiten van 4 april 2001 en 22 mei 2002 vernietigd. Gedaagde is opgedragen in bezwaar opnieuw te beslissen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
In hoger beroep heeft appellant gemotiveerd betoogd dat gedaagde haar beroep tegen het besluit op bezwaar van 28 augustus 2000 wel degelijk heeft ingetrokken. In het schrijven van gedaagde van 4 december 2000 aan de rechtbank deelt zij mede dat er nog immer geen voor beroep vatbaar besluit is. Van de bezwaarprocedure bij de rechtbank wordt vooralsnog afgezien. Verzocht wordt het gestorte griffierecht terug te storten. De redenering die de rechtbank volgt om te komen tot een beoordeling van de beschikking van 28 augustus 2000 en als gevolg daarvan van het herzieningsbesluit van 22 mei 2002 kan gedaagde niet volgen.
Voor het geval de Raad oordelen zou dat een inhoudelijke beoordeling van het herzieningsbesluit wel aan de orde is, wordt door appellant opgemerkt dat, ook naar het oordeel van de rechtbank, het herzieningsbesluit en het terugvorderingsbesluit correct voorkomen. De rechtbank heeft het herzieningsbesluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dit besluit in strijd geoordeeld met het verbod van reformatio in peius. Volgens appellant blijkt uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij artikel 7:11 van Pro de Awb dat deze bepaling er niet aan in de weg staat een bevoegdheid tot wijziging van een besluit ten nadele van een belanghebbende uit te oefenen in die gevallen waarin die bevoegdheid op andere gronden reeds bestaat. Indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, verzet artikel 7:11 van Pro de Awb zich er niet tegen dat die wijziging betrokken wordt bij de beslissing op het bezwaarschrift, aldus de MvT. Volgens appellant is hiervan in het onderhavige geval sprake. In artikel 34, eerste lid, aanhef en sub b, van de Anw staat de verplichting om een uitkering te herzien indien deze te hoog is vastgesteld. Deze bevoegdheid staat los van het al dan niet indienen van een bezwaarschrift.
In verweer is door gedaagde beklemtoond dat zij appellant steeds tijdig van haar gewijzigde omstandigheden op de hoogte heeft gesteld. Haar is zijdens gedaagde in november 1999, na de verstrekking van haar inkomensgegevens, nog verzekerd dat ‘alles in orde was’. Voorzover er al tot herziening zou mogen worden overgegaan zou dat niet eerder dan per 1 april 1999 het geval mogen zijn, en in elk geval niet reeds per
1 oktober 1998.
De Raad oordeelt als volgt.
De Raad zal eerst ingaan op de vraag of de rechtbank met recht heeft geoordeeld dat gedaagdes beroep tegen appellants besluit van 28 augustus 2000 niet door gedaagde bij brief van 4 december 2000 is ingetrokken. De Raad stelt vast dat gedaagde op
23 november 2000 door de griffier van de rechtbank is uitgenodigd de gronden van het beroep aan te voeren. Gedaagde heeft hierop gereageerd middels het in de aangevallen uitspraak uitvoerig aangehaalde schrijven van 4 december 2000. Vervolgens is bij brief van de griffier van de rechtbank van 12 december 2000 aan partijen bericht dat het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2000 is ingetrokken. Door gedaagde is op dit schrijven niet gereageerd. Naar aanleiding van (de uitkomst van) de hoorzitting op 8 maart 2001 met betrekking tot het terugvorderingsbesluit van 18 september 2000 wendde gedaagde zich wederom tot de rechtbank. Onder verwijzing naar de brief van 4 december 2000 liet zij bij brief van 31 maart 2001 de rechtbank weten dat zij het niet eens is met de terugvordering en dat zij een beslissing van de rechtbank afwacht. Bij brief van 1 mei 2001 zendt appellant het besluit op bezwaar van 4 april 2001 in.
Bij een tweetal besluiten van 22 mei 2002 heeft appellant het herzieningsbesluit van 28 augustus 2000 en het terugvorderingsbesluit van 4 april 2001 ingetrokken en vervangen door een tweetal nieuwe besluiten. Bij brief van 30 mei 2002 heeft mr. R.L. van Stokkum namens gedaagde tegen deze besluiten beroep ingesteld.
De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de besluiten van 22 mei 2002 blijkt dat gedaagde bij de besluiten van 28 augustus 2000 en 4 april 2001 is uitgegaan van een onjuiste berekening. Op die grond heeft de rechtbank deze besluiten in strijd met de wet geoordeeld.
De Raad is van oordeel dat uit het voorafgaande geen andere conclusie kan worden getrokken dan dat het beroep dat gedaagde op 4 oktober 2000 had ingesteld tegen het besluit van 28 augustus 2000 door haar schriftelijk is ingetrokken. Met betrekking tot het herzieningsbesluit van 28 augustus 2000 volgt daaruit dat de rechtbank terzake van dit rechtsgeldig ingetrokken beroep ten onrechte ten gronde uitspraak heeft gedaan. De uitspraak van de rechtbank komt in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2002 vervallen verklaren.
Ten aanzien van het terugvorderingsbesluit van 4 april 2001 merkt de Raad op dat, gezien de intrekking van dit besluit door gedaagde bij besluit van 22 mei 2002, de rechtbank het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk had moeten verklaren, tenzij gedaagde bij de vernietiging van dat besluit belang had. Een dergelijk belang is gesteld noch gebleken. Daaruit volgt dat ook in zoverre de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven. De uit het besluit van 22 mei 2002 blijkende partiële onjuistheid van het besluit van
4 april 2001 brengt wel mee dat appellant door de rechtbank terzake van dit beroep met recht is veroordeeld tot vergoeding van het griffierecht aan gedaagde.
Resteert de beoordeling van de uitspraak van de rechtbank inzake het beroep dat gedaagde heeft ingesteld tegen het herzieningsbesluit van 22 mei 2002 én het beroep dat gedaagde, op grond van het bepaalde in de artikelen 6:18 juncto 6:19 van de Awb, geacht wordt te hebben ingesteld tegen het terugvorderingsbesluit van 22 mei 2002.
Ten aanzien van het herzieningsbesluit van 22 mei 2002 heeft de rechtbank geoordeeld dat appellant ten onrechte, namelijk in afwijking van het primaire herzieningsbesluit van 10 maart 2000, de overhevelingstoeslag heeft betrokken bij de berekening van gedaagdes in aanmerking te nemen inkomen. De rechtbank heeft deze handelwijze in strijd geoordeeld met het verbod van reformatio in peius als neergelegd in artikel 7:11 van Pro de Awb. Op die grond heeft de rechtbank het herzieningsbesluit, en in het verlengde daarvan het terugvorderingsbesluit van 22 mei 2002, vernietigd.
Appellant heeft dit oordeel bestreden. Volgens appellant was hij verplicht om tot herziening over te gaan. In zo’n geval kan de herziening van de uitkering, zonder in strijd te komen met het verbod van reformatio in peius, óók vorm worden gegeven via de beslissing op bezwaar.
De Raad stelt vast dat appellant, op grond van het bepaalde in artikel 34, eerste lid, van de Anw, verplicht is tot herziening van een Anw-uitkering indien deze ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. De Raad is met appellant van oordeel dat hieruit volgt dat aan deze verplichting, in het geval van een lopende bezwaarprocedure, buiten de gronden van het bezwaar om, vorm kan worden gegeven via de in die procedure te nemen beslissing op bezwaar. Van strijd met het verbod van ‘reformatio in peius’ kan in zo’n geval, gezien het dwingendwettelijk karakter van de regeling, niet worden gesproken.
Uit dit oordeel van de Raad volgt dat de vernietiging van de rechtbank van de besluiten van 22 mei 2002, op de door de rechtbank aangevoerde gronden, geen stand kan houden.
De Raad zal, mede gezien het tussen partijen in bezwaar en beroep gevoerde debat, nagaan of deze besluiten op andere gronden in rechte geen stand kunnen houden.
Ten aanzien van het herzieningsbesluit merkt de Raad op dat gedaagde appellant eerst in november 1999 – onder meer door middel van loonafrekeningen – heeft geïnformeerd over de wijzigingen in haar inkomen sedert oktober 1998. Appellant heeft zich dan ook met recht verplicht geacht om vanaf 1 oktober 1998 over te gaan tot herziening van gedaagdes uitkering. De aan het herzieningsbesluit van 22 mei 2002 ten grondslag gelegde berekeningen zijn door gedaagde niet bestreden. Ook de Raad komen deze berekeningen niet onjuist voor. Door gedaagde is nog betoogd dat door appellant in november 1999 telefonisch is toegezegd dat ‘alles in orde was’. De Raad moet evenwel vaststellen dat een dergelijke opmerking door appellant is ontkend, terwijl in de gedingstukken hiervoor geen grondslag is te vinden. De Raad is niet gebleken van dringende redenen die appellant hadden moeten nopen geheel of gedeeltelijk van herziening af te zien. Het herzieningsbesluit kan naar het oordeel van de Raad dan ook niet voor onrechtmatig worden gehouden.
Daaruit volgt tevens dat appellant gehouden was om over te gaan tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde uitkering, behoudens voorzover dringende redenen daaraan in de weg zouden staan. Van dringende redenen in de zin van de van toepassing zijnde wettelijke bepaling om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien is de Raad evenwel niet gebleken.
De Raad concludeert dat het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank inzake de besluiten van 22 mei 2002 slaagt. De uitspraak van de rechtbank komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Uit het voorgaande vloeit voort dat als volgt moet worden beslist.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak met uitzondering van het bepaalde inzake de vergoeding van het griffierecht;
Verklaart het inleidend beroep tegen het besluit van 28 augustus 2000 vervallen;
Verklaart het inleidend beroep tegen het besluit van 4 april 2001 niet-ontvankelijk;
Verklaart het inleidend beroep tegen het herzieningsbesluit van 22 mei 2002 en het beroep voor zover dit geacht moet worden te zijn gericht tegen het terugvorderingsbesluit van 22 mei 2002 ongegrond.
Aldus gegeven door mr. H. van Leeuwen als voorzitter en mr. M.M. van der Kade en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van M. Gunter als griffier en uitgesproken in het openbaar op 31 december 2004.
(get.) H. van Leeuwen.
(get.) M. Gunter.