Uitspraak
05/2266 WSF + 05/5487 WSF
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, appellante,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Door appellante is op bij aanvullend beroepschrift van 3 mei 2005 aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een tussen partijen gegeven uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 11 maart 2005, nr. 04/560 WSFBSF
(LJN-nr. AT 4768, RSV 2005, 141).
Bij haar aanvullend beroepschrift heeft appellante een nader besluit op bezwaar van 2 mei 2005 toegezonden, waarbij uitvoering is gegeven aan voormelde uitspraak van de rechtbank. Appellante heeft de Raad verzocht dit nadere besluit eveneens te vernietigen, indien de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd en het inleidend beroep van gedaagde alsnog ongegrond wordt verklaard.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 21 oktober 2005. Aldaar heeft appellante zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. M. van der Toorn, werkzaam bij de Informatie Beheer Groep. Gedaagde is in persoon verschenen.
II. MOTIVERING
Appellante heeft gedaagde met ingang van 1 september 2003 studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende studerende toegekend voor de opleiding ‘International Business and Languages’ aan de Hogeschool ’s-Hertogenbosch.
Bij formulier van 29 oktober 2003 heeft gedaagde aan appellante opgegeven dat zij vanaf 1 oktober 2003 niet meer bij haar ouders aan de [adres] te [plaatsnaam] woont, maar aan de [adres] te [woonplaats].
Hierop is gedaagde door appellante bij besluit van 8 november 2003 met ingang van 1 november 2003 studiefinanciering toegekend naar de norm voor een uitwonende studerende.
Bij schrijven gedagtekend 13 december 2003 is door appellante aan gedaagde bekendgemaakt dat bij controle is gebleken dat het woonadres dat gedaagde doorgegeven heeft aan appellante, [adres] te [woonplaats], in de maand november 2003 afwijkt van het adres waarop zij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven staat, te weten [adres 3] te [woonplaats]. Aangegeven is daarbij dat indien gedaagde haar (nieuwe) woonadres nog niet heeft doorgegeven aan de gemeente, dit binnen vier weken alsnog moet gebeuren. Verder is aangegeven dat, indien het woonadres dat aan appellante is doorgegeven niet (meer) juist is, gedaagde dat ook alsnog binnen vier weken door moet geven. Gedaagde is gewaarschuwd dat, indien zij de afwijking van het aan appellante opgegeven woonadres van het adres waarop zij in de GBA ingeschreven staat niet binnen vier weken ongedaan maakt, appellante de aan gedaagde toegekende beurs naar de norm voor een uitwonende studerende met ingang van november 2003 omzet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende.
Vervolgens heeft appellante bij besluiten van 13 februari 2004 de aan gedaagde toegekende studiefinanciering met ingang van november 2003 omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. Overwogen is daartoe dat het woonadres dat gedaagde aan appellante heeft opgegeven afwijkt van het adres waarop gedaagde in de GBA ingeschreven staat en dat gedaagde heeft verzuimd deze afwijking ongedaan te laten maken.
Tegen de besluiten van 13 februari 2004 heeft gedaagde bezwaar gemaakt. Daarbij heeft gedaagde aangevoerd dat zij vanaf 1 oktober 2003 wel degelijk uitwonend is aan het adres [adres] te [woonplaats], welk adres zij ook heeft opgegeven aan de GBA. Verder is door gedaagde aangevoerd dat er bij de GBA buiten haar toe- of afdoen wat betreft de huisnummers iets mis is gegaan.
Het bezwaar van gedaagde is bij besluit van 16 april 2004 (hierna: het bestreden besluit) door appellante onder verwijzing naar artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) ongegrond verklaard.
In beroep is hiertegen door gedaagde aangevoerd dat zij in haar aangifte van 3 oktober 2003 aan de GBA van ’s-Hertogenbosch heeft opgegeven dat zij per 1 oktober 2003 is verhuisd naar het adres [adres] en dat haar na de bekendmaking van 13 december 2003 bij een bezoek aan de GBA is gebleken dat deze aangifte buiten haar weten om, kennelijk door toedoen van haar huisbaas, is gewijzigd in die zin dat het huisnummer is veranderd in [huisnummer]. Verder is door gedaagde aangevoerd dat haar huisbaas desgevraagd heeft toegezegd een en ander te laten corrigeren, maar dat hij deze toezegging niet tijdig is nagekomen.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank ’s-Hertogenbosch allereerst overwogen dat niet is gebleken dat gedaagde er geen verwijt van kan worden gemaakt dat zij niet binnen vier weken na de bekendmaking van 13 december 2003 de vastgestelde afwijking ongedaan heeft laten maken, aangezien zij in die periode ook zelf (nogmaals) naar de gemeente had kunnen gaan in plaats van te vertrouwen op de toezegging van haar huisbaas dat hij de inschrijving bij de GBA (opnieuw) zou wijzigen. Daarnaast is met verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 2 augustus 2004, nr. 03/1444 WSFBSF (LJN-nr. AR3066, RSV 2004, 309) overwogen dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000, zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Onverkorte toepassing van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 is in het onderhavige geval strijdig met het in artikel 6 van Pro het EVRM besloten vereiste van evenredigheid, aangezien - aldus de rechtbank - de gevolgen van de omzettingsbesluiten van 13 februari 2004 niet in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de aan gedaagde verweten gedraging, te weten het niet binnen vier weken ongedaan laten maken van de onjuiste huisnummering bij de GBA. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, een en ander met een aanvullende beslissing inzake de vergoeding van het door gedaagde betaalde griffierecht. Daarbij heeft de rechtbank aangegeven dat een beperking van de omzetting tot en met de maand december 2003 wel in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de aan gedaagde verweten gedraging.
Appellante heeft zich niet met de uitspraak van de rechtbank kunnen verenigen en heeft in hoger beroep primair het standpunt ingenomen dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 niet zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Subsidiair is aangevoerd dat bedoelde omzettings- besluiten in de regel en ook in het onderhavige geval in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de betrokken gedraging. In dit verband is gewezen op het hoger beroep dat bij de Raad aanhangig is onder nummer 04/6441. In de in die zaak aangevallen uitspraak van de rechtbank Haarlem van 14 oktober 2004, nr. WSFBSF 03/1340, is in een met het onderhavige geval vergelijkbare situatie door de rechtbank geen aanleiding gezien om de omzetting aan te merken als onevenredig. Appellante heeft ter zitting van de Raad nog doen aangeven dat niet langer het standpunt wordt ingenomen dat in de ‘Beleidsregel uitzonderingen sanctiebepaling artikel 1.5 WSF 2000’ van 2 juni 2003 (AGOCenW/MT/03.064) een limitatieve opsomming is gegeven van de situaties waarin een uitwonende studerende van een afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
De Raad overweegt als volgt.
Uitwonende studerenden kunnen in aanmerking komen voor een hoger bedrag aan studiefinanciering dan thuiswonende studerenden.
Ingevolge de begripsbepalingen van artikel 1.1 van de WSF 2000 wordt onder een thuiswonende studerende verstaan een ‘studerende die woont op het adres van zijn ouders of van een van hen’ en onder uitwonende studerende een ‘studerende die niet een thuiswonende studerende is’.
De Raad stelt vast tussen partijen niet in geschil is dat gedaagde vanaf oktober 2003 een uitwonende studerende was in vorenbedoelde zin.
Bij Wet van 13 december 2000, houdende wijziging van enige wetten teneinde de aanspraak jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens opgenomen gegeven omtrent het adres van een ingezetene (Stb. 2001, 67), is de regeling inzake het recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende gewijzigd. Ingevolge deze wet luidt artikel 1.5 van de
WSF 2000 vanaf 1 januari 2002 als volgt:
"1. Indien bij controle door de IB-Groep blijkt dat het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, maakt de IB-Groep dit aan hem bekend en stelt hem in de gelegenheid de afwijking te herstellen.
2. Indien een uitwonende studerende de afwijking niet binnen 4 weken na de bekendmaking herstelt, wordt met ingang van de maand waarin de afwijking is ontstaan, de aan hem toegekende beurs omgezet in een beurs voor een thuiswonende studerende, tenzij hem van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
3. Indien een uitwonende studerende de afwijking na de termijn van 4 weken alsnog herstelt, wordt met ingang van de maand daaropvolgend de beurs voor een thuiswonende studerende omgezet in een beurs voor een uitwonende studerende."
Uit de tekst van artikel 1.5 van de WSF 2000 wordt niet zonder meer duidelijk wat met dit artikel is beoogd. Niet duidelijk is of het de bedoeling van de wetgever is dat, indien het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de GBA staat ingeschreven, aan de studerende een sanctie wordt opgelegd dan wel dat het de bedoeling van de wetgever is om een extra voorwaarde te scheppen waaraan door de studerende moet worden voldaan om recht te hebben op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. In een zodanig geval dient te worden nagegaan of de bedoeling van de wetgever valt af te leiden uit de gedrukte stukken met betrekking tot het wetsontwerp.
De Raad haalt uit deze stukken aan een passage uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 943, nr. 3), waarin wordt uiteengezet wat de doelstelling van de bij Wet van 13 december 2000 voorgestelde wijziging is:
"Artikel 4 van Pro de WSF bepaalde dat waar een studerende woont, naar de omstandigheden wordt beoordeeld. Omdat een studerende uitwonend is als hij niet bij (één van) zijn ouders woont, was het daarbij niet relevant of de studerende op een onjuist adres in de GBA geregistreerd stond. In de oude situatie was voor het recht op een uitwonendebeurs slechts bepalend dat de studerende niet op hetzelfde adres als (één van) de ouders woonde.
De voorgestelde wijziging van artikel 4 houdt Pro in dat het recht op een uitwonendebeurs ook afhankelijk wordt van een juiste inschrijving in de GBA. Deze voorwaarde wordt dus toegevoegd aan de voorwaarde dat de studerende niet bij (één van) de ouders woont.
De IB-Groep controleert de adresgegevens niet bij de beoordeling van het recht op studiefinanciering, maar achteraf, als de studiefinanciering al is toegekend. Als een studerende recht heeft op studiefinanciering, heeft hij tenminste recht op een beurs voor een thuiswonende. Als bij controle via de GBA blijkt dat het opgegeven adres van de uitwonende studerende bij de IB-Groep anders luidt dan het adres in de GBA, dan verliest de studerende zijn uitwonendebeurs en ontvangt in de plaats daarvan een beurs voor een thuiswonende studerende.
Uiteraard vindt er geen omzetting plaats als de studerende redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de afwijking. Ook kan de IB-Groep besluiten niet tot omzetting over te gaan indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn."
Naar het oordeel van de Raad moet de (thans) in artikel 1.5 van de WSF 2000 neergelegde regeling mitsdien aldus worden verstaan dat het materiële recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende, anders dan voorheen, mede afhankelijk is gesteld van de formele toekenningsvoorwaarde dat het adres dat de uitwonende studerende aan appellante als woonadres heeft opgegeven overeenkomt met het adres waarop deze studerende ingeschreven staat in de GBA, met dien verstande dat uitwonende studerenden worden geacht met terugwerkende kracht aan deze voorwaarde te hebben voldaan indien zij een gebleken afwijking na bekendmaking ervan aan hen binnen vier weken ongedaan maken of laten maken. Verder geldt de voorwaarde van met elkaar overeenkomende adresregistraties niet indien de uitwonende studerende van de afwijking tussen beide woonadresregistraties redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Het derde lid van artikel 1.5 van de WSF 2000 kan worden gezien als een specialis van het derde lid van artikel 3.21 van de WSF 2000, waarin is bepaald dat een verhoging van studiefinanciering niet wordt toegekend voor een periode gelegen voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is ingediend.
Het vorenstaande impliceert dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een zuiver reparatoir karakter hebben. Zij hebben immers tot gevolg dat studiefinanciering wordt verstrekt naar de norm voor een thuiswonende studerende, hetgeen aangewezen is indien studerenden niet voldoen aan de beide specifieke voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. De omzettingsbesluiten hebben derhalve geen verdergaande gevolgen dan het bewerkstelligen van een juiste toepassing van de wet en zijn dan ook niet aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
Aan het voorgaande kan naar het oordeel van de Raad niet afdoen dat de wetgever heeft beoogd met artikel 1.5 van de
WSF 2000 te bevorderen dat studerenden wijzigingen in hun adresgegevens correct in de GBA doen of laten registreren, zodat fraude - ook buiten de sfeer van de studiefinanciering - efficiënter kan worden bestreden, noch dat bedoelde omzettingsbesluiten door studerenden kunnen worden ervaren als een inbreuk op een reeds verworven recht en als onevenredig en bestraffend. In dit verband merkt de Raad op dat het feit dat appellante ingevolge artikel 1.5 van de WSF pas achteraf controleert of het door studerenden opgegeven woonadres afwijkt van het woonadres waarop deze studerenden ten tijde van belang in de GBA stonden ingeschreven, de mogelijkheid schept om voetstoots verzoeken te honoreren om studiefinanciering toe te kennen naar de norm voor een uitwonende. Daarmee wordt bereikt dat uitwonende studerenden tijdig kunnen beschikken over de voor uitwonendheid benodigde financiering, ook indien het voor hen onmogelijk is om zich al ten tijde van de aanvraag, op voorhand, aan een nieuw (toekomstig) woonadres in te schrijven in de GBA en appellante op de hoogte te stellen van dit adres.
Gelet op het voorgaande is het gedeeltelijk buiten toepassing laten van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 wegens strijd met het in artikel 6 van Pro het EVRM besloten vereiste van evenredigheid niet aan de orde. Het hoger beroep van appellante treft derhalve doel, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag aan het ter uitvoering van die uitspraak gegeven nadere besluit op bezwaar van 2 mei 2005, zodat dit besluit evenzeer moet worden vernietigd.
Vervolgens ligt in dit geding opnieuw de vraag ter beantwoording voor of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
De Raad beantwoordt voormelde rechtsvraag ontkennend.
Daartoe stelt de Raad vast dat gedaagde reeds in bezwaar en op een niet op voorhand ongeloofwaardige wijze heeft aangevoerd dat het adres dat door haar aan appellante als woonadres is opgegeven ook is opgegeven aan de GBA te ’s-Hertogenbosch, maar dat er bij de GBA buiten haar toe- of afdoen wat betreft de huisnummers iets mis is gegaan. In beroep heeft gedaagde deze stellingname onderbouwd, onder meer met een kopie van een GBA-formulier ‘aangifte van verhuizing/vestiging’ gedateerd 3 oktober 2003, waarop door gedaagde is aangegeven dat zij per 1 oktober 2003 is verhuisd naar het adres [adres].
Gelet op het voorgaande had het naar het oordeel van de Raad op de weg van appellante gelegen om bij de GBA ’s-Hertogenbosch te verifiëren of gedaagde voorafgaande aan de bekendmaking van 13 december 2003 inderdaad aan de GBA heeft opgegeven dat zij per 1 oktober 2003 is verhuisd naar het adres [adres] en of, indien dit het geval is, gedaagde voorafgaande aan de bekendmaking van 13 december 2003 van de GBA bericht ontvangen heeft waarin zij er op is gewezen dat in afwijking van haar aangifte het adres [adres 3] in de GBA opgenomen is. Dit nadere onderzoek heeft appellante niet achterwege kunnen laten op de grond dat gedaagde niet op voorhand adequaat heeft gereageerd op de bekendmaking van 13 december 2003. Daartoe overweegt de Raad dat het niet of niet adequaat reageren op deze bekendmaking er niet op voorhand aan in de weg staat dat - indien de feiten zoals deze door gedaagde zijn gepresenteerd juist zijn - gezegd moet worden dat gedaagde van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en om die reden moet worden vernietigd. Appelante dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van gedaagde te nemen.
De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, aangezien niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten aan de zijde van gedaagde.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de bepaling dat het door gedaagde gestorte griffierecht volledig door de Informatie Beheer Groep moet worden vergoed;
Vernietigt het nadere besluit van 2 mei 2005;
Verklaart het inleidend beroep tegen het bestreden besluit opnieuw gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak.
Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. G.J.H. Doornewaard en mr. J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.E. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2005.
(get.) J. Janssen.
(get.) J.E. Meijer.