Uitspraak
04/6441 WSF
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
en
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellante heeft mr. S.D. van Reenen, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te [plaatsnaam], op bij aanvullend beroepschrift van 30 december 2004 aangevoerde (verbeterde) gronden hoger beroep ingesteld tegen een tussen partijen gegeven uitspraak van de rechtbank Haarlem van 14 oktober 2004, nr. WSFBSF 03/1340 (LJN-nr. AR 6860, RSV 2004, 362).
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 21 oktober 2005. Aldaar is appellante in persoon verschenen, bijgestaan door mr. S.D. van Reenen, voornoemd, en haar vader P.R. Bakker, als medegemachtigde. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. van der Toorn, werkzaam bij de Informatie Beheer Groep.
II. MOTIVERING
Gedaagde heeft appellante met ingang van 1 september 2002 studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende studerende toegekend voor een lerarenopleiding aan de Hogeschool van [plaatsnaam].
Bij formulier van 23 november 2002 heeft appellante aan gedaagde opgegeven dat zij vanaf 1 november 2002 niet meer bij haar ouders aan de [adres 1] te [plaatsnaam] woont, maar aan de [adres 2] te [plaatsnaam].
Hierop is aan appellante door gedaagde met ingang van 1 november 2002 studiefinanciering toegekend naar de norm voor een uitwonende studerende.
Bij schrijven gedagtekend 27 mei 2003 is door gedaagde, in aansluiting op twee eerdere waarschuwingen, aan appellante bekendgemaakt dat bij controle is gebleken dat het woonadres dat appellante doorgegeven heeft aan gedaagde, [adres 2] te [plaatsnaam], in de maand april 2003 nog altijd afwijkt van het adres waarop zij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven staat, te weten [adres 1] te [plaatsnaam]. Aangegeven is daarbij dat indien appellante haar (nieuwe) woonadres nog niet heeft doorgegeven aan de gemeente, dit binnen vier weken alsnog moet gebeuren. Verder is aangegeven dat indien het woonadres dat aan gedaagde is doorgegeven niet (meer) juist is, appellante dat ook alsnog binnen vier weken door moet geven. Appellante is gewaarschuwd dat indien zij de afwijking van het aan gedaagde opgegeven woonadres van het adres waarop zij in de GBA ingeschreven staat niet binnen vier weken ongedaan maakt, gedaagde de aan appellante toegekende beurs naar de norm voor een uitwonende studerende met ingang van april 2003 omzet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende.
Vervolgens heeft gedaagde bij besluit van 25 juli 2003 de aan appellante toegekende studiefinanciering met ingang van april 2003 omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. Overwogen is daartoe dat het woonadres dat appellante aan gedaagde heeft opgegeven afwijkt van het adres waarop appellante in de GBA ingeschreven staat en dat appellante heeft verzuimd deze afwijking ongedaan te laten maken.
Tegen het besluit van 25 juli 2003 heeft appellante bezwaar gemaakt. Daarbij heeft appellante aangevoerd dat zij wel degelijk uitwonend is en dat zij op 28 maart 2003 bij de GBA Amsterdam aangifte heeft gedaan van haar nieuwe woonadres.
Het bezwaar van appellante is bij besluit van 18 september 2003 (hierna: het bestreden besluit) door gedaagde onder verwijzing naar artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) ongegrond verklaard.
In beroep is hiertegen namens appellante aangevoerd dat uit een in beroep overgelegd uittreksel uit de GBA Amsterdam, gedateerd 15 oktober 2003, kan worden afgeleid dat appellante per 31 maart 2003 in de GBA Amsterdam is ingeschreven aan het adres [adres [huisnummer]. Pas nadat het bestreden besluit genomen was, is appellante telefonisch meegedeeld dat het omzettingsbesluit van 25 juli 2003 is gehandhaafd vanwege het verschil tussen het huisnummer [huisnummer] en het aan gedaagde opgegeven huisnummer 96. Dienaangaande is er namens appellante op gewezen dat het pand aan de [adres 2] bestaat uit drie voorheen afzonderlijke woningen die in de loop der tijd tot één woonhuis zijn omgebouwd. Verder is aangevoerd dat appellante ook aan de GBA Amsterdam het adres [adres 2] heeft opgegeven, maar dat deze aangifte door toedoen van de hoofdbewoner van het huis aan de [adres 2] is gewijzigd, in die zin dat het huisnummer is veranderd in [huisnummer].
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank Haarlem het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft haar oordeel gebaseerd op de overweging dat niet is gebleken dat appellante er redelijkerwijs geen verwijt van kan worden gemaakt dat zij niet binnen vier weken na de bekendmaking van 27 mei 2003 het verschil tussen het aan gedaagde opgegeven woonadres en de woonadresregistratie in de GBA ongedaan heeft laten maken. Daarnaast is overwogen dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000, zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), maar dat onverkorte toepassing van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 in het onderhavige geval niet strijdig is met het in artikel 6 van Pro het EVRM besloten vereiste van evenredigheid, aangezien - aldus de rechtbank - de gevolgen van het omzettingsbesluit van 25 juli 2003 in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de aan appellante verweten gedraging.
Appellante heeft zich niet met de uitspraak van de rechtbank kunnen verenigen en heeft in hoger beroep aangevoerd dat de bekendmaking van 27 mei 2003 geen aanleiding gaf tot nadere actie, aangezien zij inmiddels bij de GBA aangifte had gedaan van haar woonadres aan de [adres 2]. Verder is namens appellante opnieuw aangevoerd dat haar redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de afwijking in geregistreerde huisnummers die ten grondslag is gelegd aan het omzettingsbesluit van 25 juli 2003.
Gedaagde heeft ter zitting van de Raad doen aangeven dat niet langer het standpunt wordt ingenomen dat in de ‘Beleidsregel uitzonderingen sanctiebepaling artikel 1.5 WSF 2000’ van 2 juni 2003 (AGOCenW/MT/03.064) een limitatieve opsomming is gegeven van de situaties waarin een uitwonende studerende van een afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Dit neemt evenwel niet weg, aldus gedaagde, dat appellante toezicht had moeten houden op de juiste inschrijving in de GBA, zodat niet zonder meer kan worden gezegd dat haar van de afwijking tussen de geregistreerde huisnummers redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Indien alsnog met een verklaring namens de gemeente Amsterdam wordt onderbouwd dat de [adres 2] ten tijde van belang één woonhuis vormden, is gedaagde bereid om haar standpunt te heroverwegen.
De Raad overweegt als volgt.
Uitwonende studerenden kunnen in aanmerking komen voor een hoger bedrag aan studiefinanciering dan thuiswonende studerenden.
Ingevolge de begripsbepalingen van artikel 1.1 van de WSF 2000 wordt onder een thuiswonende studerende verstaan een ‘studerende die woont op het adres van zijn ouders of van een van hen’ en onder uitwonende studerende een ‘studerende die niet een thuiswonende studerende is’.
De Raad stelt vast tussen partijen niet in geschil is dat gedaagde tenminste vanaf april 2003 een uitwonende studerende was in vorenbedoelde zin.
Bij Wet van 13 december 2000, houdende wijziging van enige wetten teneinde de aanspraak jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens opgenomen gegeven omtrent het adres van een ingezetene (Stb. 2001, 67), is de regeling inzake het recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende gewijzigd. Ingevolge deze wet luidt artikel 1.5 van de WSF 2000 vanaf 1 januari 2002 als volgt:
"1. Indien bij controle door de IB-Groep blijkt dat het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, maakt de IB-Groep dit aan hem bekend en stelt hem in de gelegenheid de afwijking te herstellen.
2. Indien een uitwonende studerende de afwijking niet binnen 4 weken na de bekendmaking herstelt, wordt met ingang van de maand waarin de afwijking is ontstaan, de aan hem toegekende beurs omgezet in een beurs voor een thuiswonende studerende, tenzij hem van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
3. Indien een uitwonende studerende de afwijking na de termijn van 4 weken alsnog herstelt, wordt met ingang van de maand daaropvolgend de beurs voor een thuiswonende studerende omgezet in een beurs voor een uitwonende studerende."
Uit de tekst van artikel 1.5 van de WSF 2000 wordt niet zonder meer duidelijk wat met dit artikel is beoogd. Niet duidelijk is of het de bedoeling van de wetgever is dat, indien het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de GBA staat ingeschreven, aan de studerende een sanctie wordt opgelegd dan wel dat het de bedoeling van de wetgever is om een extra voorwaarde te scheppen waaraan door de studerende moet worden voldaan om recht te hebben op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. In een zodanig geval dient te worden nagegaan of de bedoeling van de wetgever valt af te leiden uit de gedrukte stukken met betrekking tot het wetsontwerp.
De Raad haalt uit deze stukken aan een passage uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 943, nr. 3), waarin wordt uiteengezet wat de doelstelling van de bij Wet van 13 december 2000 voorgestelde wijziging is:
"Artikel 4 van Pro de WSF bepaalde dat waar een studerende woont, naar de omstandigheden wordt beoordeeld. Omdat een studerende uitwonend is als hij niet bij (één van) zijn ouders woont, was het daarbij niet relevant of de studerende op een onjuist adres in de GBA geregistreerd stond. In de oude situatie was voor het recht op een uitwonendebeurs slechts bepalend dat de studerende niet op hetzelfde adres als (één van) de ouders woonde.
De voorgestelde wijziging van artikel 4 houdt Pro in dat het recht op een uitwonendebeurs ook afhankelijk wordt van een juiste inschrijving in de GBA. Deze voorwaarde wordt dus toegevoegd aan de voorwaarde dat de studerende niet bij (één van) de ouders woont.
De IB-Groep controleert de adresgegevens niet bij de beoordeling van het recht op studiefinanciering, maar achteraf, als de studiefinanciering al is toegekend. Als een studerende recht heeft op studiefinanciering, heeft hij tenminste recht op een beurs voor een thuiswonende. Als bij controle via de GBA blijkt dat het opgegeven adres van de uitwonende studerende bij de IB-Groep anders luidt dan het adres in de GBA, dan verliest de studerende zijn uitwonendebeurs en ontvangt in de plaats daarvan een beurs voor een thuiswonende studerende.
Uiteraard vindt er geen omzetting plaats als de studerende redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de afwijking. Ook kan de IB-Groep besluiten niet tot omzetting over te gaan indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn."
Naar het oordeel van de Raad moet de (thans) in artikel 1.5 van de WSF 2000 neergelegde regeling mitsdien aldus worden verstaan dat het materiële recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende, anders dan voorheen, mede afhankelijk is gesteld van de formele toekenningsvoorwaarde dat het adres dat de uitwonende studerende aan gedaagde als woonadres heeft opgegeven overeenkomt met het adres waarop deze studerende ingeschreven staat in de GBA, met dien verstande dat uitwonende studerenden worden geacht met terugwerkende kracht aan deze voorwaarde te hebben voldaan indien zij een gebleken afwijking na bekendmaking ervan aan hen binnen vier weken ongedaan maken of laten maken. Verder geldt de voorwaarde van met elkaar overeenkomende adresregistraties niet indien de uitwonende studerende van de afwijking tussen beide woonadresregistraties redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Het derde lid van artikel 1.5 van de WSF 2000 kan worden gezien als een specialis van het derde lid van artikel 3.21 van de WSF 2000, waarin is bepaald dat een verhoging van studiefinanciering niet wordt toegekend voor een periode gelegen voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is ingediend.
Het vorenstaande impliceert dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een zuiver reparatoir karakter hebben. Zij hebben immers tot gevolg dat studiefinanciering wordt verstrekt naar de norm voor een thuiswonende studerende, hetgeen aangewezen is indien studerenden niet voldoen aan de beide specifieke voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. De omzettingsbesluiten hebben derhalve geen verdergaande gevolgen dan het bewerkstelligen van een juiste toepassing van de wet en zijn dan ook niet aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
Aan het voorgaande kan naar het oordeel van de Raad niet afdoen dat de wetgever heeft beoogd met artikel 1.5 van de WSF 2000 te bevorderen dat studerenden wijzigingen in hun adresgegevens correct in de GBA doen of laten registreren, zodat fraude - ook buiten de sfeer van de studiefinanciering - efficiënter kan worden bestreden, noch dat bedoelde omzettingsbesluiten door studerenden kunnen worden ervaren als een inbreuk op een reeds verworven recht en als onevenredig en bestraffend. In dit verband merkt de Raad op dat het feit dat gedaagde ingevolge artikel 1.5 van de WSF pas achteraf controleert of het door studerenden opgegeven woonadres afwijkt van het woonadres waarop deze studerenden ten tijde van belang in de GBA stonden ingeschreven, de mogelijkheid schept om voetstoots verzoeken te honoreren om studiefinanciering toe te kennen naar de norm voor een uitwonende. Daarmee wordt bereikt dat uitwonende studerenden tijdig kunnen beschikken over de voor uitwonendheid benodigde financiering, ook indien het voor hen onmogelijk is om zich al ten tijde van de aanvraag, op voorhand, aan een nieuw (toekomstig) woonadres in te schrijven in de GBA en gedaagde op de hoogte te stellen van dit adres.
Nu in artikel 1.5 van de WSF 2000 een omzettingsbesluit dwingend voorgeschreven is, indien is voldaan aan de randvoorwaarden die daarvoor ingevolge dat artikel gelden, en een dergelijk omzettingsbesluit niet is aan te merken als een ‘criminal charge’, bestaat er geen ruimte voor toetsing van het bestreden besluit aan het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak is uitgegaan van een onjuist toetsingskader.
Ter beantwoording van de vraag of appellante van de gebleken afwijking in de zin van artikel 1.5 van de WSF 2000 redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt, overweegt de Raad als volgt.
In het onderhavige geval heeft gedaagde bij brief van 27 mei 2003 aan appellante bekend gemaakt dat is gebleken dat het woonadres dat appellante heeft doorgegeven aan gedaagde, [adres 2] te [plaatsnaam], in de maand april 2003 nog altijd afwijkt van het adres waarop zij in de GBA ingeschreven staat, te weten [adres 1] te [plaatsnaam].
Ook in de beslissing van 25 juli 2003, waarbij de aan appellante toegekende studiefinanciering met ingang van april 2003 is omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende, is aangegeven dat voormelde afwijking voor deze omzetting redengevend was.
Het door appellante tegen deze beslissing ingediende bezwaarschrift is bij beslissing van 18 september 2003 ongegrond verklaard. Uit deze beslissing blijkt niet dat een andere afwijking dan die tussen de [adres 1] te [plaatsnaam] en de [adres 2] te [plaatsnaam] aan de orde was.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante eerst bij telefonische navraag, gedaan na ontvangst van de beslissing op bezwaar, ervan op de hoogte is geraakt dat voor gedaagde niet de voormelde afwijking bij het omzetten van de studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende studerende redengevend was, maar de omstandigheid dat appellante heeft opgegeven woonachtig te zijn [adres 2] te [plaatsnaam], terwijl zij in de GBA stond ingeschreven op het adres [adres 2] te [plaatsnaam].
Voorts acht de Raad van belang dat de aangifte van appellante van haar woonadres aan de [adres 2] te [plaatsnaam] per
31 maart 2003 – vóór de brief van verweerder van 27 mei 2003 – is verwerkt.
Onder de vorengeschetste omstandigheden kan appellante in redelijkheid niet worden verweten dat zij de afwijking bestaande uit het verschil in huisnummers niet ongedaan heeft gemaakt. Appellante was van deze afwijking door de gedaagde niet op de hoogte gebracht. Daarbij komt dat de afwijking als hier in geding, gelet op de door appellante geschetste situatie ter plaatse, niet onmiddellijk in het oog springend was.
De afwijking waarvan zij wel op de hoogte is gebracht – waarvan zij het bestaan steeds en niet ten onrechte heeft bestreden – bestond bij het eerste bericht van 27 mei 2003 al bijna twee maanden niet meer.
In hetgeen hiervoor is overwogen ligt besloten dat het hoger beroep van appellante doel treft en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Verder moet het inleidende beroep van appellante alsnog gegrond worden verklaard en dient het bestreden besluit, waarbij het omzettingsbesluit onverkort is gehandhaafd, wegens een onzorgvuldige voorbereiding en een ondeugdelijke motivering te worden vernietigd. Gedaagde dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van appellante te nemen.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten zijn begroot op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand in beroep en op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal derhalve € 1.288,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Bepaalt dat de Informatie Beheer Groep aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 133,- dient te vergoeden;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.288,-, aan haar te betalen door de Informatie Beheer Groep.
Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. G.J.H. Doornewaard en mr. J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.E. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2005.
(get.) J. Janssen.
(get.) J.E. Meijer.