Uitspraak
05/3604 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 21 april 2005, 04/3260
(hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
[betrokkene] (hierna: betrokkene).
Datum uitspraak: 22 december 2006
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A. Paternotte, advocaat te Hoofddorp, een verweerschrift ingediend.
Mr. Paternotte heeft bij brief van 27 oktober 2006 nog enkele stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2006. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door
I. Eijkhout LLB. Namens betrokkene is verschenen mr. Paternotte, voornoemd.
II. OVERWEGINGEN
Betrokkene, geboren [in] 1942, is vanaf 1 oktober 1975 werkzaam geweest bij het Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) Technical Centre van de NATO te ’s-Gravenhage. In 1996 is de naam van deze organisatie gewijzigd in NATO Consulation, Command and Control Agency (NATO C3 Agency). Beide organisaties zullen hierna aangeduid worden als: NATO. Betrokkene is laatstelijk bij de NATO werkzaam geweest als [functie] en in zijn arbeidscontract was bepaald dat het sociaal zekerheidsstelsel van de NATO op hem van toepassing was. Op het salaris van betrokkene zijn geen premies ingevolge de Nederlandse sociale verzekeringswetten ingehouden, maar wel premies voor de NATO group insurance. Als gevolg van een reorganisatie binnen de NATO is het dienstverband met betrokkene per 1 juni 2003 beëindigd. Door de NATO is - zo is door betrokkene ter zitting van de Raad bevestigd - aan betrokkene een “indemnity for loss of job” toegekend ter hoogte van
24 maandsalarissen.
Betrokkene heeft in december 2003 aan appellant verzocht hem een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toe te kennen. Bij besluit van 22 december 2003 heeft appellant geweigerd een WW-uitkering aan betrokkene toe te kennen, omdat hij - in dienst geweest zijnde van een volkenrechtelijke organisatie - geen werknemer in de zin van de WW is.
Bij beslissing op bezwaar van 14 juli 2004 (hierna: het bestreden besluit) heeft appellant de namens betrokkene aangevoerde bezwaren tegen het besluit van 22 december 2003 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat op grond van artikel 7 van Pro het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden werknemersverzekeringen 1990
(Stb. 1989, 402, hierna: het Besluit), niet als werknemer in de zin van de WW wordt aangemerkt degene die in dienst is van een volkenrechtelijke organisatie en op wie de regeling inzake sociale zekerheid van die organisatie van toepassing is. Nu NATO als een zodanige volkenrechtelijke organisatie is aangewezen en de “NATO Civilian Personnel Regulations” op betrokkene van toepassing zijn geweest, was betrokkene naar het oordeel van appellant niet verzekerd krachtens de WW. Dat de sociale zekerheidsregeling van de NATO geen voorziening kent tegen de geldelijke gevolgen van werkloosheid is in dit verband niet van belang.
De rechtbank heeft het beroep van betrokkene gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank (onder meer) overwogen dat, aangezien appellant gedurende de procedure in eerste aanleg zich op het (andere) standpunt heeft gesteld dat de aan betrokkene uitgekeerde indemnity moet worden beschouwd als een voorziening tegen de geldelijke gevolgen van werkloosheid zoals bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van de WW, het bestreden besluit wegens strijd met het motiveringsbeginsel dient te worden vernietigd.
Appellant heeft in hoger beroep allereerst aangevoerd dat de NATO een regeling kent voor de gevolgen van werkloosheid ten behoeve van zijn werknemers, zodat voldaan is aan de voorwaarden om betrokkene op grond van artikel 3, vijfde lid, van de WW niet als werknemer aan te merken. Verder heeft appellant gewezen op de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Algemeen Hoofdkwartier van de Geallieerde Mogendheden in Europa inzake de bijzondere voorwaarden, die toepasselijk zijn op de vestiging en het functioneren van internationale militaire hoofdkwartieren binnen het Europese grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden (Trb. 1964, 131, hierna: de Zetelovereenkomst) en het Protocol nopens de rechtspositie uit hoofde van het Noordatlantisch verdrag ingestelde internationale militaire hoofdkwartieren van
28 augustus 1952. Appellant is van mening dat uit deze documenten blijkt dat tussen Nederland en NATO overeenstemming bestond over het feit dat werknemers van de NATO uitgesloten waren van het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel.
Namens betrokkene is het standpunt van appellant in hoger beroep uitgebreid bestreden. Tevens is namens betrokkene een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, waarbij is verwezen naar enkele gevallen waarin wel een WW-uitkering is toegekend aan personen die werkzaam zijn geweest bij een volkenrechtelijke organisatie.
De Raad overweegt het volgende.
Tussen partijen is in hoger beroep allereerst in geschil of appellant terecht heeft besloten dat betrokkene tijdens zijn werkzaamheden in dienst van NATO in Nederland geen werknemer is geweest krachtens de WW en op die grond geen aanspraak heeft op een uitkering krachtens die wet.
Krachtens artikel 3, eerste lid, van de WW is werknemer de natuurlijke persoon, jonger dan 65 jaar, die in een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking staat. Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b, van dit artikel kan bij algemene maatregel van bestuur afgeweken worden van het bepaalde in het eerste lid ten aanzien van personen op wie een regeling van toepassing is inzake verzekering tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid van, onder meer, een volkenrechtelijke organisatie. Deze bevoegdheid is nader omschreven in artikel 7 van Pro het Besluit, welk artikel aldus luidt:
“1. Als werknemer in de zin van de werknemersverzekeringen wordt niet beschouwd de persoon die in dienst is van een volkenrechtelijke organisatie en op wie de regeling inzake sociale zekerheid van die organisatie van toepassing is, tenzij hij:
a. in Nederland arbeid in dienstbetrekking verricht anders dan uit hoofde van vorenbedoelde dienstbetrekking; of
b. een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering ontvangt.
2. De volkenrechtelijke organisaties, bedoeld in het eerste lid, worden door Onze Minister en Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in overeenstemming met Onze Minister van Buitenlandse Zaken, aangewezen.”
Bij de Regeling aanwijzing volkenrechtelijke organisaties in Nederland, Stcrt. 1991, 167, heeft de aanwijzing bedoeld in het tweede lid van artikel 7 van Pro het Besluit plaatsgevonden. In artikel 1, aanhef en onder 8 van deze Regeling wordt NATO genoemd.
Partijen verschillen van mening over de vraag of de aanwijzing van de NATO als een volkenrechtelijke organisatie als bedoeld in artikel 7 van Pro het Besluit ook wat betreft de toepassing van de WW, gelet op het bepaalde in artikel 3, vijfde lid, van de WW, verbindend is.
Met betrekking tot dit geschilpunt stelt de Raad voorop dat volkenrechtelijke organisaties veelal een bijzondere positie innemen binnen de nationale Nederlandse rechtsorde, welke zijn grondslag vindt in verdragen en/of (zetel)overeenkomsten tussen Nederland en de betreffende volkenrechtelijke organisatie. Deze bijzondere positie hangt samen met de doelstelling, als verwoord in artikel 91 van Pro de Grondwet, de internationale rechtsorde te bevorderen en met de erkenning van een zekere souvereiniteit van volkenrechtelijke organisaties. Met appellant is de Raad van oordeel dat het de kennelijke bedoeling van Nederland en de NATO is geweest om, naast diverse andere privileges en immuniteiten voor werknemers van de NATO, ook de Nederlandse sociale verzekeringswetgeving niet op hen van toepassing te doen zijn. Dit vloeit reeds voort uit artikel VII van het op 28 augustus 1952 te Parijs ondertekende Protocol bij het NATO-verdrag, waarin is bepaald dat personen werkzaam bij de NATO vrijgesteld zullen zijn van belastingen en heffingen op hun salaris en emolumenten. Verder is in artikel X van de Zetelovereenkomst bepaald dat voor het geval het Geallieerd Hoofdkwartier personen zonder internationale rechtspositie op plaatselijke voorwaarden in dienst wil nemen Nederland en de NATO een regeling zullen treffen aangaande de Nederlandse voorschriften op het gebied van de sociale voorzieningen. Voorts hebben Nederland en de NATO op
17 december 2003, naar aanleiding van een reorganisatie binnen de NATO, een nieuwe zetelovereenkomst gesloten
(Trb. 2004/5), welke op 2 februari 2004 in werking is getreden, waarin expliciet is bepaald dat het NATO personeel vrijgesteld is van de Nederlandse sociale zekerheidsregelingen. Uit de consideraties bij dit verdrag blijkt dat de verdragsluitende partijen niet beoogd hebben wijziging te brengen in de voordien bestaande situatie. De Raad is van oordeel dat de aanwijzing van de NATO als een volkenrechtelijke organisatie als hiervoor bedoeld mede beoordeeld moet worden in het licht van de hiervoor genoemde verdragen en de doelstelling van de verdragspartijen.
De Raad stelt allereerst vast dat het bepaalde in artikel 7 van Pro het Besluit, waarin sprake is van “een regeling van sociale zekerheid van die organisatie”, niet overeenstemt met hetgeen is bepaald in artikel 3, vijfde lid, van de WW, waar gesproken wordt over “een regeling inzake verzekering tegen de geldelijke gevolgen van werkloosheid”. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Raad van oordeel dat de aanwijzing van een volkenrechtelijke organisatie op grond van artikel 7 van Pro het Besluit voor de toepassing van artikel 3, vijfde lid, van de WW alleen dan verbindend kan worden geacht als de betreffende volkenrechtelijke organisatie een voorziening of regeling kent met betrekking tot de geldelijke gevolgen van werkloosheid. Daarbij acht de Raad, gelet op het feit dat een regeling inzake de diverse takken van sociale zekerheid op zeer verschillende wijzen vorm kan worden gegeven, niet van doorslaggevend belang of de regeling terzake van werkloosheid in de vorm van een verzekering is gegoten, dan wel in een andere juridische vorm gestalte heeft gekregen. Bepalend is naar ’s Raads oordeel of sprake is van een door de volkenrechtelijke organisatie officieel gereglementeerde voorziening welke beoogt de geldelijke gevolgen van het risico van werkloosheid in enigerlei vorm en gedurende enig tijdvak, onder nader omschreven voorwaarden, te compenseren. Daarbij dient sprake te zijn van een in een regeling omschreven subjectief te bepalen recht voor een betrokkene.
De Raad stelt vast dat uit de overgelegde NATO Civilian Personnel Regulations blijkt dat wanneer een werknemer zijn werk verliest aanspraak bestaat op een “indemnity for loss of job”. De hoogte van deze vergoeding, die in een bedrag ineens wordt uitbetaald, is afhankelijk van de aard van het dienstverband. Verder is de vergoeding afhankelijk van de hoogte van het salaris en van het aantal maanden gedurende welke de betrokkene werkzaam is geweest, zij het tot bepaalde exact omschreven maxima.
Met appellant is de Raad van oordeel dat in ieder geval de bepalingen in de NATO Regulations over de “indemnity for loss of job” aangemerkt moeten worden als een regeling inzake de geldelijke gevolgen van werkloosheid als bedoeld in artikel 3,
vijfde lid, van de WW, zulks mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de uitleg van deze bepaling. Daarbij acht de Raad van belang dat de regeling voorziet in een subjectief bepaalbaar recht voor de betrokkenen en de regeling kennelijk beoogt voor een bepaalde periode, althans voor een bepaald bedrag, het risico van werkloosheid en met name het wegvallen van inkomsten uit arbeid te compenseren.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat appellant terecht heeft besloten dat betrokkene geen werknemer is geweest ingevolge de WW tijdens zijn werkzaamheden in dienst van de NATO in Nederland en dat hij op grond van de WW geen aanspraak kan maken op een uitkering ingevolge die wet.
Ten slotte is namens betrokkene een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is gewezen op een aantal beslissingen uit 1996 waarin aan werkloos geworden medewerkers van een volkenrechtelijke organisatie wel een WW-uitkering is toegekend en op één recent besluit van appellant. Namens appellant is ten aanzien van de beslissingen uit 1996 aangegeven dat toentertijd een fout is gemaakt, hetgeen duidelijk werd toen appellant premies voor één of meer werknemersverzekeringen wilde heffen bij de betreffende organisatie. Met betrekking tot het recente besluit heeft appellant opgemerkt dat onduidelijk is gebleven op welke grondslag is besloten een WW-uitkering aan de betrokkene toe te kennen, nadat het bezwaar gegrond was verklaard, omdat het dossier verdwenen bleek te zijn.
Ten aanzien van de beslissingen uit 1996 is naar ’s Raads oordeel in voldoende mate aannemelijk geworden dat deze op een fout van appellant berusten, welke heeft geleid tot een aanpassing van de handelwijze van appellant voor nieuwe soortgelijke gevallen.
De Raad wijst er in dit verband op dat volgens vaste jurisprudentie het gelijkheids-beginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan gehouden is om in het verleden gemaakte fouten te herhalen. Met betrekking tot het hiervoor bedoelde recente besluit van appellant waarin een WW-uitkering is toegekend aan een werkloos geworden medewerker van een volkenrechtelijke organisatie, merkt de Raad op dat niet aannemelijk is geworden dat appellant in dat geval doelbewust is afgeweken van het terzake geldende beleid, noch dat sprake is van een aantal gemaakte fouten dat verhoudingsgewijs zo groot is dat om die reden tot strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur zou kunnen worden geconcludeerd. Dit betekent dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Uit het voorgaande volgt dat appellant terecht heeft geweigerd een WW-uitkering aan betrokkene toe te kennen. De Raad moet echter vaststellen dat appellant eerst in hoger beroep de juiste motivering voor deze weigering heeft aangedragen. Derhalve ziet de Raad aanleiding de aangevallen uitspraak te bevestigen, met dien verstande dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
De Raad acht termen aanwezig om appellant op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
De Raad ziet ten slotte geen aanleiding van appellant een recht te heffen, nu het hoger beroep van appellant inhoudelijk slaagt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag groot € 644,- te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
Deze uitspraak is gedaan door H. van Leeuwen als voorzitter en M.M. van der Kade en T.L. de Vries als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S. Sweep als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 december 2006.
(get.) H. van Leeuwen.
(get.) S. Sweep.