Uitspraak
05/3419 AW t/m 05/3432 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
Appellant 1 tot en met Appellant 10
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 12 april 2005, 03/355 tot en met 03/368, (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
appellanten
en
de Raad van Bestuur van het Academisch Ziekenhuis Groningen (AZG) (hierna: RvB)
Datum uitspraak: 3 januari 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld.
De RvB heeft een verweerschrift ingediend.
De gedingen zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2006. Appellante 2 en appellant 6 zijn daar verschenen, bijgestaan door
mr. C.I. van Gent, advocaat te ’s-Gravenhage. De overige appellanten hebben zich door mr. Van Gent laten vertegenwoordigen. De RvB heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Th. Snoek, advocaat te Amsterdam, en door E.W.P. van Boven, werkzaam bij het AZG.
Na de behandeling ter zitting is het onderzoek heropend.
Onderzoek ter zitting heeft opnieuw plaatsgevonden op 15 november 2007. Appellante 2 en appellant 6 zijn daar verschenen, bijgestaan door mr. Van Gent. De overige appellanten hebben zich door mr. Van Gent laten vertegenwoordigen. De RvB heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, en door E.W.P. van Boven.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellanten zijn allen in ambtelijk dienstverband werkzaam (geweest) als anesthesioloog bij het AZG. Naast hun ambtelijke bezoldiging ontvingen zij inkomsten uit het verrichten van nevenwerkzaamheden in de vorm van het voor eigen rekening voeren van een medische praktijk in het ziekenhuis ten behoeve van derde klasse verzekerde particuliere niet-poliklinische patiënten.
1.2. Bij brief van 31 december 1981 heeft de toenmalige minister van Onderwijs en Wetenschappen de door hem vastgestelde Honoreringsregeling medische specialisten, werkzaam in academische ziekenhuizen (hierna: honoreringsregeling) aan betrokkenen bekend gemaakt. Deze regeling strekt er blijkens paragraaf 2 vooral toe om de inkomens-ontwikkelingen terzake van patiëntenbehandeling van medische specialisten, werkzaam in academische ziekenhuizen, af te stemmen op die van medische specialisten in de perifere ziekenhuizen die (ook) toen in overwegende mate op basis van vrije praktijkvoering patiënten behandelden.
Blijkens paragraaf 3 is het de bedoeling dat eerstgenoemde medische specialisten, voor zover zij fulltime werkzaam zijn, uiteindelijk uitsluitend op basis van een (herziene) ambtelijke aanstelling bij het academische ziekenhuis en/of de universiteit patiëntenzorg verrichten. Vrije praktijkvoering in het academisch ziekenhuis of elders is vanaf dat moment niet langer mogelijk. Deze situatie is inmiddels per 1 juni 1999 tot stand gekomen.
In paragraaf 4 van de honoreringsregeling is neergelegd dat in de overgangsfase vrije patiëntenzorg mogelijk blijft, zij het onder een aantal nader genoemde voorwaarden. Voorts is in deze paragraaf opgenomen dat de medische specialisten per academisch ziekenhuis een inkomen genieten dat gemiddeld voor de gehele groep tenminste op het niveau ligt van het (nader gedefinieerde) norminkomen voor de perifere, fulltime vrij praktiserende medische specialist. Het gaat hier om een collectieve garantie. Ter verzekering van het niveau van het norminkomen dient te worden voorzien in een garantiefonds waaruit suppleties kunnen worden gedaan. Deze suppletie behoeft de goedkeuring van de minister van Onderwijs en Wetenschappen (hierna: minister). Per ziekenhuis wordt een stichting extra honorering opgericht, die tot taak heeft om de honoreringsregeling uit te voeren.
1.3. Bij brief van 3 juni 2002 hebben appellanten zich tot de RvB gewend met een verzoek om toekenning van een suppletie uit het garantiefonds, daartoe aanvoerende dat zij nimmer het in de honoreringsregeling bedoelde norminkomen hebben ontvangen.
1.4. Bij gelijkluidende besluiten van 2 augustus 2002 heeft de RvB ten aanzien van ieder der appellanten individueel afwijzend op dit verzoek beslist.
Bij de bestreden besluiten van 21 februari 2003 heeft de RvB de bezwaren van appellanten tegen deze besluiten primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard. Aan de primaire beslissing is ten grondslag gelegd dat appellanten aan de honoreringsregeling zelf geen concrete claims kunnen ontlenen en dat niet de RvB maar de Stichting Centrale Inning van het Academisch Ziekenhuis te Groningen (SCI) verantwoordelijk is voor de toetsing aan het criterium voor uitkering uit het garantie-fonds. Voor het subsidiaire gedeelte is overwogen dat het de taak van de SCI was om de in de honoreringsregeling neergelegde procedure te entameren op grond waarvan goedkeuring van de minister kan worden verkregen voor een uitkering uit het garantie-fonds, welke uitkering ook weer via de SCI zou moeten verlopen. Niet valt in te zien waarom de RvB alsnog deze toetsing zou moeten verrichten. Bovendien hadden appellanten al in een (veel) eerder stadium om uitkering kunnen verzoeken. In overeen-stemming met de honoreringsregeling zijn de gereserveerde gelden al op andere wijze besteed en daarom niet meer voor uitkering beschikbaar, aldus de bestreden besluiten.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard, de primaire besluiten van 2 augustus 2002 herroepen en de inleidende verzoeken alsnog niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat niet de RvB maar de SCI de garantieregeling uitvoert, zodat de inleidende verzoeken hadden moeten worden ingediend bij de SCI en niet bij de RvB. Voorts heeft de rechtbank zich op het standpunt gesteld dat de doorzendplicht van artikel 2:3, eerste lid, van de Algemeen wet bestuursrecht (Awb) hier niet van toepassing is aangezien de SCI geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. De SCI, opgericht bij notariële akte van 26 juni 1984, is een “stichting extra honorering” als bedoeld in paragraaf 4 van de honoreringsregeling. In deze paragraaf, zoals nader uitgewerkt in de door de minister op 14 mei 1982 vastgestelde Richtlijnen ter effectuering van de honoreringsregeling, is opgenomen dat het onder 1.2. vermelde garantiefonds door het ziekenhuis wordt beheerd. Indien in enig jaar het norminkomen niet wordt gehaald, kan de stichting aan de minister een verzoek tot suppletie doen. Na verkregen goedkeuring van de minister op dit verzoek - op grond waarvan het bedrag van de suppletie door het ziekenhuis uit het garantiefonds moet worden overgemaakt aan de stichting - stelt de stichting criteria op voor de verdeling van de suppletie en bepaalt zij aan de hand van deze criteria de bestemming ervan. Vindt geen suppletie plaats, dan worden de gelden op nader aangegeven wijze via de ziekenhuisexploitatie besteed.
3.2. In overeenstemming met het vorenstaande is in artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de statuten van de SCI bepaald dat het bestuur is belast met het in voorkomende gevallen aan de minister voorleggen van verzoeken ter goedkeuring van een suppletie uit het garantiefonds, het opstellen van criteria voor de verdeling van die suppletie en het aan de hand daarvan bepalen van de bestemming daarvan.
3.3. De inleidende verzoeken van 3 juni 2002 strekten - blijkens het verhandelde ter zitting - tot het alsnog toekennen van een suppletie-uitkering aan appellanten, althans tot het in gang zetten van de procedure die ertoe moet leiden dat de SCI alsnog een suppletie-uitkering aan appellanten toekent. Deze verzoeken zijn door de RvB afgewezen.
3.4. Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren tegen deze afwijzingen primair niet-ontvankelijk verklaard. De Raad acht deze niet-ontvankelijkverklaringen onjuist. De inleidende verzoeken zijn tot de RvB gericht in diens hoedanigheid van bevoegd gezag in de ambtelijke rechtsverhouding tussen appellanten en het AZG. Zij betreffen aanspraken die appellanten (mede) aan hun ambtelijke rechtspositie stellen te ontlenen. De beslissing van het bevoegd gezag omtrent deze gepretendeerde rechtspositionele aanspraak is een besluit, ook indien zij inhoudt dat een juridische grondslag voor inwilliging ontbreekt of dat niet het bevoegd gezag maar een andere instantie - in dit geval de SCI - bevoegd is omtrent de aanspraak te beslissen. De bestreden besluiten kunnen dus niet in stand blijven.
3.5. De Raad ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de subsidiair in de bestreden besluiten opgenomen ongegrondverklaring van de bezwaren aanleiding geeft om de rechtsgevolgen van die besluiten in zoverre in stand te laten. Deze vraag wordt, op grond van het navolgende, bevestigend beantwoord.
3.6. Tekst en stelsel van de honoreringsregeling, zoals hiervóór weergegeven, stellen buiten twijfel dat de bevoegdheid om te beslissen omtrent individuele aanspraken van appellanten op suppletie-uitkeringen in de zin van die regeling niet toekomt aan de RvB maar aan de SCI. Ook overigens valt naar het oordeel van de Raad geen voorschrift aan te wijzen waaraan appellanten jegens de RvB aanspraak kunnen ontlenen op uitkeringen zoals door hen verlangd.
3.7. Bij het subsidiaire deel van de bestreden besluiten heeft de RvB de afwijzing van de inleidende verzoeken dus op goede gronden gehandhaafd. Voor het oordeel van de rechtbank dat deze verzoeken niet ontvankelijk hadden moeten worden verklaard acht de Raad geen grondslag in het recht aanwezig, te minder nu de RvB als bevoegd gezag van appellanten is aan te merken.
3.8. Anders dan de rechtbank, is de Raad voorts van oordeel dat de RvB de inleidende verzoeken met toepassing van artikel 2:3 van Pro de Awb had moeten doorzenden aan de SCI. Gelet op de bevoegdheden die in de honoreringsregeling aan de SCI zijn toegekend, is de SCI met betrekking tot de suppletie-uitkeringen aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Ook indien er, met de RvB, van wordt uitgegaan dat de vulling van het garantiefonds mede geschiedt uit gelden die afkomstig zijn uit de vrije praktijkvoering en dat de inkomsten uit die praktijkvoering mede bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of het gegarandeerde norminkomen is behaald, moet niettemin worden geoordeeld dat de garantieregeling zozeer is ingebed in de ambtelijke rechtspositie van de specialisten dat de toepassing ervan een (overwegend) publiekrechtelijk karakter draagt. De SCI is ter zake van de suppletie-uitkeringen dan ook met openbaar gezag bekleed.
4. Omdat het vorenoverwogene leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidend dictum dan in de aangevallen uitspraak is verwoord, geeft de Raad er, mede uit een oogpunt van duidelijkheid, de voorkeur aan de aangevallen uitspraak in haar geheel te vernietigen, behoudens de bepalingen omtrent griffierecht en de proceskosten-veroordeling.
5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding de RvB op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. De vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand voor appellanten tezamen bedraagt, gelet op artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, € 1.449,- derhalve € 111,46 per appellant(e).
Hiernaast dient aan appellante 2 een bedrag van € 1.056,- aan verletkosten en € 85,24 aan reiskosten in hoger beroep te worden vergoed.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover het betreft de bepalingen omtrent griffierecht en de proceskostenveroordeling;
Verklaart de beroepen van appellanten gegrond;
Vernietigt de bestreden besluiten;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven voor zover daarbij de bezwaren ongegrond zijn verklaard;
Veroordeelt de RvB in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag van € 111,46 per appellant(e), te betalen door het Academisch Ziekenhuis Groningen;
Veroordeelt de RvB ten aanzien van appellante 2 hiernaast tot een bedrag van € 1.056,- aan verletkosten en € 85,24 aan reiskosten, te betalen door het Academisch Ziekenhuis Groningen;
Bepaalt dat het Academisch Ziekenhuis Groningen aan appellanten het door hen betaalde griffierecht in hoger beroep van in totaal € 207,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en R. Kooper als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2008.
(get.) A. Beuker-Tilstra.
(get.) K. Moaddine.
HD