Uitspraak
08/4731 WWB
08/4734 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellanten], wettelijk vertegenwoordigd door [wettelijk vertegenwoordigers van appellanten], wonende te Hilversum (hierna: appellanten),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juli 2008, 08/2240 en 08/2094 WWB (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellanten
en
het College van burgemeesters en wethouders van de gemeente Hilversum (hierna: College).
Datum uitspraak: 22 december 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. In overleg met partijen heeft de Raad besloten het geding versneld te behandelen.
Mr. Fischer heeft vervolgens het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.
Namens appellanten zijn nog nadere stukken in het geding gebracht.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2008. Namens appellanten zijn verschenen mr. Fischer voornoemd, zijn kantoorgenoot mr. J. Klaas, alsmede de wettelijke vertegenwoordigers van appellanten. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Roodhorst en E.K. Miedema.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De Raad gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. De ouders van appellanten zijn in 2001 vanuit Afghanistan naar Nederland gekomen. Appellanten zijn in 2001 respectievelijk 2004 geboren. In 2004 is de asielaanvraag van het gezin afgewezen en vervolgens is het gezin in mei 2005 uit de COA-opvang gezet. Sedertdien woont het gezin in Hilversum en werd het door een particulier financieel ondersteund. Nadat deze persoon was overleden, hebben appellanten met ingang van 27 november 2007 een aanvraag ingediend voor een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand (WWB) om te kunnen voorzien in de woonkosten en het levensonderhoud van het gezin, dat in een acute noodsituatie verkeert. Tussen partijen is niet in geschil dat appellanten en hun ouders niet rechtmatig in Nederland verblijven.
1.3. Bij besluit van 17 januari 2008 heeft het College de aanvraag om bijstand afgewezen onder de overweging dat het gezin op grond van artikel 11 van Pro de WWB niet behoort tot de groep rechthebbenden om voor bijstand in aanmerking te komen. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de WWB kunnen appellanten naar het oordeel van het College tevens niet in aanmerking komen voor bijstand op grond van dringende redenen, aangezien zij geen vreemdelingen zijn als bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB.
1.4. In bezwaar hebben appellanten in verband met hun noodsituatie een beroep gedaan op de artikelen 13 en 17 van het Europees Sociaal Handvest (ESH), de artikelen 11 en 12 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en artikel 27 van Pro het Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) op grond van welke bepalingen artikel 16, tweede lid, van de WWB ten opzichte van hen buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Voorts is gewezen op de op 26 maart 2008 ingediende aanvraag om toepassing van artikel 64 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
1.5. Bij besluit van 8 mei 2008 heeft het College het tegen het besluit van 17 januari 2008 ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft het College overwogen dat de namens appellanten aangehaalde verdragsbepalingen niet behoren tot de een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van Pro de Grondwet (Gw). Voorts is onder verwijzing naar de uitspraak van deze Raad van 24 januari 2006 (LJN AV0197), overwogen dat toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB niet in strijd is met het IVRK, nu appellanten niet rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van de Vw. De aanvraag om toepassing van artikel 64 van Pro de Vw verandert de status van appellanten niet.
2. De rechtbank heeft het namens appellanten tegen het besluit van 8 mei 2008 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Daartoe is - kort samengevat - geoordeeld dat de namens appellanten aangehaalde verdragsartikelen uit het ESH en IVESCR onvoldoende concreet zijn om te kunnen spreken van een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van Pro de Gw. Voorts is het beroep op de artikelen 3 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verworpen omdat van schending van deze artikelen geen sprake is. De rechtbank heeft de toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB aanvaardbaar geacht.
3.1. Namens appellanten is in de procedure onder meer het volgende naar voren gebracht. Het gezin bewoont met totaal tien mensen een pand boven een discotheek, waarvan het gezin één kamer bewoont, en keuken en douche deelt met de andere bewoners. Deze huisvesting is door de Stichting Jeugdzorg ongeschikt bevonden. Het gezin kan de huur niet meer betalen, waardoor mogelijk huisuitzetting dreigt. De vader in het gezin heeft depressieve klachten, appellant [appellant] heeft gedragsproblemen en het gezin lijdt wegens de stress-situatie aan gezondheidsschade. Appellanten gaan naar school en naar de crèche. Zij krijgen kleding en eten van de voedselbank, maar er is geen geld voor fruit en melk op school en de kosten voor schooluitjes kunnen niet worden betaald. Het gezin moet leven van liefdadigheid en voedsel van de voedselbank. De ouders kunnen op grond van deze omstandigheden niet goed voor appellanten zorgen, waardoor de zorgplicht op de Nederlandse Staat rust. Het koppelingsbeginsel mag in de gegeven omstandigheden niet worden tegengeworpen. Hieraan is toegevoegd dat door de Nederlandse overheid geen actief uitzettingsbeleid naar Afghanistan wordt gevoerd en dat een eventuele vrijwillige terugkeer naar Afghanistan door de ouders wordt uitgesloten gezien de slechte veiligheidssituatie in dat land. Het gezin bevindt zich in een situatie van overmacht, nu terugkeer feitelijk niet tot de mogelijkheden behoort.
3.2. Namens appellanten is een beroep gedaan op de artikelen 13 en 17 van het herziene ESH alsmede op de artikelen 9 en 11 van het IVESCR, welke artikelen volgens appellanten bepaalde subjectieve (sociaal economische) rechten genereren, waarop door appellanten rechtstreeks een beroep kan worden gedaan en waardoor voor de overheid de verplichting bestaat ook aan de groep niet rechtmatig in Nederland verblijvende kinderen sociale bijstand te verlenen. In dit verband is met betrekking tot het ESH nog gewezen op Conclusion no XVIII-1 van het European committee of social rights (ECSR) en de Decision on the merits op klacht 14/2003 en met betrekking tot het IVESCR op de verschillende door het Committee on economic, social and cultural rights (CESCR) uitgebrachte General Comments, alsmede op de Concluding Observations van 1998 en 2006. Voorts is namens appellanten betoogd dat indien aan appellanten in de gegeven omstandigheden geen zorg wordt geboden, sprake is van een onmenselijke behandeling zoals bedoeld in artikel 3 van Pro het EVRM, in welk verband het arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) inzake Mayeka en Mitunga vs België van 12 oktober 2006, nr. 13178/03, is aangehaald. Tevens is door de overheid het recht op privé-leven van appellanten in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM geschonden, nu zij door het ontbreken van zorg in hun persoonlijke ontwikkeling worden geschaad. Ten slotte is namens appellanten betoogd dat het recht op onderwijs zoals dat is neergelegd in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (EP) en in artikel 13 van Pro het IVESCR wordt uitgehold als appellanten door geldgebrek niet aan alle schoolverplichtingen kunnen voldoen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. In zijn uitspraak van 24 januari 2006 heeft de Raad met het oog op de aanvaardbaarheid van toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB op kinderen een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de kinderen (en hun ouders) rechtmatig in Nederland verblijven doch niet tot Nederland zijn toegelaten, en gevallen waarin de kinderen (en hun ouders) niet rechtmatig in de zin van de Vw hier te lande verblijven. De Raad heeft de toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB op deze laatste categorie van kinderen ook tegen de achtergrond van het IVRK in beginsel een evenredig middel geacht ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving.
4.2. De Raad heeft hiertoe overwogen dat het verstrekken van mogelijk langdurige uitkeringen aan kinderen wier verblijf in Nederland op geen enkele wijze als rechtmatig kan worden bestempeld, de voortzetting van hun verblijf - en wellicht het verblijf van hun ouders - hier te lande kan stimuleren, waardoor het Nederlandse vreemdelingenbeleid ernstig zou worden doorkruist.
4.3. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 9 oktober 2006 (LJN AY9940), waarin bovengenoemd oordeel is bevestigd, overweegt de Raad voorts dat het op de weg van appellanten ligt om aan te geven waarom moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB op kinderen die niet rechtmatig in Nederland verblijven, in beginsel geoorloofd is. Een uitzondering op de hoofdregel zou gelegen kunnen zijn in de onmogelijkheid terug te keren naar het land van herkomst, daargelaten dat in deze situatie een beroep kan worden gedaan op een aan de bijstand voorliggende voorziening. In de situatie van het gezin van appellanten is de Raad in ieder geval niet gebleken dat er sprake is van een onmogelijkheid om terug te keren. Hetgeen is aangevoerd rechtvaardigt naar het oordeel van de Raad geen uitzondering op de hoofdregel dat toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB geoorloofd is op kinderen die niet rechtmatig hier te lande verblijven.
4.4. Ook het beroep van appellanten op diverse verdragsbepalingen kan geen doel treffen. De Raad heeft reeds in eerdere uitspraken overwogen (zie onder meer de uitspraak van 18 juni 2004, RSV 2004, 298) dat de door appellanten in dit geding aangehaalde bepalingen van het ESH en het IVESCR niet een ieder kunnen verbinden in de zin van artikel 94 van Pro de Gw. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepalingen in aanmerking genomen alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. De Raad ziet in hetgeen namens appellanten met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen is aangevoerd, waaronder de verwijzing naar de diverse op die verdragen betrekking hebbende stukken, onvoldoende basis om een afwijkend standpunt in te nemen in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van Pro de Gw moeten worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Raad is in genoemde verdragsartikelen sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen.
4.5. Ten aanzien van het beroep dat namens appellanten is gedaan op artikel 8 van Pro het EVRM oordeelt de Raad als volgt.
De Raad stelt voorop dat het EHRM als “the very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
In het onderhavige geval acht de Raad primair van belang dat appellanten ten tijde hier in geding weliswaar in een moeilijke situatie verkeerden, maar dat niet kan worden gezegd dat de weigering van bijstand tot effect had dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van de kinderen onmogelijk werd gemaakt (vgl. het arrest van het EHRM van 3 mei 2001, in de zaak Domenech Pardo vs Spanje, nr. 55996/00). Daar komt bij dat appellanten niet legaal in Nederland verbleven, terwijl - zoals hierboven reeds is overwogen - niet is gebleken dat het voor appellanten niet mogelijk was terug te keren naar het land van herkomst. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van bijstand geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellanten. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM slaagt dan ook niet.
Naar aanleiding van het beroep van appellanten op de beslissing van het ECSR van 8 september 2004, inzake klacht 14/2003 (JV 2005, 339) merkt de Raad op dat deze beslissing gaat over de aanspraak op medische bijstand van niet-legaal in een verdragsstaat verblijvende kinderen. In dat verband is van belang dat ook onder de Koppelingswet de verstrekking van medische zorg aan niet-legaal in Nederland verblijvende personen niet is uitgesloten. Deze beslissing geeft de Raad geen grond om artikel 8 van Pro het EVRM, bezien in het licht van artikel 17 van Pro het herziene ESH, wat betreft de verstrekking van bijstand aan kinderen, ruimer uit te leggen dan de Raad tot nu toe heeft gedaan.
4.7. Wat betreft het verzoek om bijstand voor enkele met de school van appellanten verband houdende kosten en het in dat kader gedane beroep op het recht op onderwijs zoals dat is gegarandeerd door artikel 2 van Pro het EP overweegt de Raad dat er in de situatie van appellanten geen sprake is van het ontbreken van voorzieningen waardoor de essentie van het recht op onderwijs wordt aangetast.
4.8. Gelet op het bovenstaande heeft het College op goede gronden de aanvraag van appellanten om bijstand afgewezen. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. de Mooij als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 december 2008.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) W. Altenaar.
WA