Uitspraak
07/592 WIA
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 15 december 2006, 06/3991 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
Datum uitspraak: 11 maart 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E. Boerma, advocaat te Arnhem, hoger beroep ingesteld. Namens appellante zijn tevens nadere stukken ingezonden.
Uwv heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden.
Uwv heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2009. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. K. Beijerman, kantoorgenoot van mr. Boerma, doventolk Y. Jopse, [M.], personeelsfunctionaris bij [naam werkgever] en
[E.], afdelingsmanager bij [naam werkgever]. Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. Beersma, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is sinds haar geboorte bekend met volledige doofheid beiderzijds. Zij is werkzaam bij [naam werkgever] voor 36 uur per week. Als teamleider van het audiodiversiteit- en communicatieteam geeft zij sinds oktober 2000 leiding aan circa 20 dove, slechthorende en horende medewerkers.
1.2. Appellante heeft van 1994 tot 1997 de MBO-opleiding SPW gevolgd. De rechtsvoorganger van Uwv heeft haar daarvoor op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) een vergoeding toegekend voor 330 doventolkuren per jaar. Appellante heeft van 1999 tot 2003 de HBO-opleiding Nederlands Gebaren Taal-leraar (NGT) gevolgd. De rechtsvoorganger van Uwv heeft haar daarvoor op grond van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA) een vergoeding toegekend voor 400 tot 500 uur per jaar ondersteuning van een doventolk. Aan appellante is tevens een vergoeding voor een doventolk toegekend om haar in staat te stellen een opleiding op het gebied van management te volgen.
1.3. Uwv heeft appellante ten behoeve van communicatie bij het verrichten van haar werk, laatstelijk op grond van de Wet Inkomen naar Arbeidsvermogen (hierna: WIA), een werkvoorziening toegekend in de vorm van een standaardvergoeding voor een doventolk voor 253 uur per jaar. Dit komt overeen met circa vijf uur per week (15% van de taakomvang).
1.4. Appellante heeft bij een op 24 september 2003 bij Uwv ingekomen formulier een additionele voorziening voor elf doventolkuren per week aangevraagd om haar leidinggevende functie goed te kunnen uitoefenen. Zij heeft daarbij opgegeven ook veel contacten te hebben met horende collega’s.
1.5. Arbeidsdeskundige J.L.S. Lussing-van der Pol heeft bij rapport van 31 januari 2006 geadviseerd geen additionele voorziening toe te kennen omdat de door appellante uitgeoefende functie voor haar niet passend is. Deze functie is niet passend omdat communicatie met horenden essentieel is voor een goede vervulling ervan. Communicatie met horenden is nodig bij 41,7% van de werkzaamheden. Aangezien zij daarvoor permanent is aangewezen op een doventolkvoorziening voldoet zij niet aan de voorwaarden voor extra tolkuren op grond van de hardheidsclausule.
1.6. Uwv heeft de aanvraag bij besluit van 9 februari 2006 afgewezen op de grond dat de door appellante uitgeoefende functie voor haar niet passend is. Daarom is er geen reden om af te wijken van de standaardvergoeding voor doventolkuren van ten hoogste 15% van de taakomvang.
2.1. Uwv heeft het bezwaar van appellante tegen het besluit van 9 februari 2006 bij besluit van 21 juni 2006 ongegrond verklaard. Uwv handhaaft zijn standpunt dat de uitgeoefende functie niet passend is. Zou de aanvraag worden gehonoreerd dan doet dit een disproportioneel beslag op de beschikbare middelen nu de aangevraagde voorziening duurder is dan het bedrag aan uitkering dat wordt uitgespaard.
2.2. Appellante heeft in beroep bestreden dat haar functie niet passend zou zijn. Deze is, de handicap weggedacht, voor haar wel passend. Enkel haar doofheid is het probleem. Er is sprake van ongerechtvaardigd onderscheid op grond van handicap, indien de functie om die reden voor haar niet passend wordt gevonden. Appellante acht de kosten van de voorziening niet disproportioneel. Zij vraagt zich af waar dan de grens ligt. Tenslotte heeft zij een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. In andere gevallen is wel afgeweken van de standaardvergoeding van 15% van de taakomvang.
3.1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 21 juni 2006 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door Uwv gevoerde beleid niet onredelijk geoordeeld. Voorts is zij tot de conclusie gekomen dat de door appellante uitgeoefende functie voor haar niet passend is omdat daarin veelvuldig moet worden overlegd. Dat de niet-passendheid voortvloeit uit de handicap is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de hardheidsclausule moet worden toegepast. De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel verworpen op de grond dat appellante niet heeft duidelijk gemaakt of de door haar bedoelde gevallen vergelijkbaar zijn.
3.2. Appellante heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij wil een additionele voorziening voor 11 uur per week, dan wel zoveel minder als nog aanvaardbaar is. Daartoe doet zij een beroep op de in artikel 7, tweede lid, van het Reïntegratiebesluit bedoelde hardheidsclausule. Uwv heeft ter zake van de toepassing van die clausule beleid ontwikkeld dat is neergelegd in het Handboek WIA Voorzieningen (hierna: Handboek). In het Handboek wordt een situatie beschreven die vergelijkbaar is met haar eigen situatie. Appellante meent dat het ongerijmd is dat Uwv wel doventolkuren toekent voor het volgen van onderwijs dat erop gericht is een managementfunctie te gaan vervullen, maar niet om het daadwerkelijk vervullen van zo’n functie mogelijk te maken. Voorts heeft Uwv geen rekening gehouden met het feit dat het een managementfunctie betreft bij een organisatie die zich in het bijzonder bezighoudt met zorg- en hulpverlening aan gehoorgestoorden, waarvoor het zelf niet kunnen horen een voordeel is. Tenslotte heeft appellante een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zij heeft stukken ingezonden waaruit blijkt dat aan persoon A, teamleider EAD, 552 uur per jaar is toegekend en aan persoon B, directeur van een welzijnsinstelling, 368 uur per jaar.
3.3. Uwv heeft gepersisteerd bij het in het bestreden besluit neergelegde standpunt dat de door appellante uitgeoefende functie voor haar niet passend is. Uwv acht hiervoor betekenend dat voor 44% van het werk een doventolk nodig is. Uwv meent dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen nu in de twee, door appellante bedoelde gevallen evident onjuist is gehandeld. Het gaat hier om incidentele fouten waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. De in het Handboek omschreven situatie waarop appellante doelt is volgens Uwv onjuist en zal uit het Handboek worden verwijderd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 35 van Pro de WIA luidde ten tijde van belang als volgt:
“1. Het UWV kan aan de persoon met een naar het oordeel van het UWV structurele functionele beperking, en die arbeid in dienstbetrekking verricht (…) op aanvraag voorzieningen toekennen die strekken tot behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid (…).
2. Onder voorzieningen als bedoeld in het eerste lid worden uitsluitend verstaan: (…)
b. intermediaire activiteiten ten behoeve van personen met een visuele, auditieve of motorische handicap; (…)
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot dit artikel.”
4.1.2. Artikel 7 van Pro het Reïntegratiebesluit luidde ten tijde van belang als volgt:
“1. De verlening van een intermediaire activiteit als bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdeel b, van de Wet WIA, vindt plaats door vergoeding van de kosten voor (…) het gebruik van een intermediaire activiteit.
2. De voorziening, bedoeld in het eerste lid, kan ten hoogste worden verleend voor het aantal uren dat overeenkomt met 15% van het aantal door de persoon met een auditieve (…) handicap te werken uren per kalenderjaar.
3. Het UWV kan van het in het tweede lid bedoelde percentage afwijken voorzover toepassing daarvan, gelet op het belang dat dit artikel beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. (…)”.
4.1.3. Aan de nota van toelichting bij artikel 7 van Pro het Reïntegratiebesluit (Stbl. 2005, 622, p. 17) wordt het volgende ontleend:
“Dit artikel komt inhoudelijk grotendeels overeen met artikel 12 van Pro het vervallen Reïntegratie-instrumentenbesluit Wet REA, zij het dat het niet langer slechts betrekking heeft op personen met een auditieve handicap maar eveneens op personen met motorische of visuele handicap. (…) Deze hardheidsclausule kan bijvoorbeeld worden toegepast in de situatie van bijscholing of bij een inwerkperiode.”
4.1.4. Aan de nota van toelichting bij artikel 12 van Pro het Reïntegratie-instrumentenbesluit Wet REA (Stbl. 1998, 293, p. 22) wordt het volgende ontleend:
“Op grond van de AAW-regeling kan de vergoeding van de doventolk niet meer bedragen dan 10% van het te werken aantal uren per kalenderjaar. Naar aanleiding van het door de Commissie Nederlandse Gebarentaal uitgebrachte rapport “Meer dan een gebaar”, waarin is aangegeven dat een substantiële verhoging van het aantal beschikbare tolkuren in de werksfeer dringend nodig is, is in het tweede lid het maximum verhoogd naar 15%, waarmee tevens wordt aangesloten bij het maximum dat geldt voor persoonlijke ondersteuning. In dit rapport werd verder opgemerkt dat bij toekenning van tolkuren de hoogte niet afhankelijk zou moeten zijn van een algemeen geldend maximum aantal uren, maar bepaald zou moeten worden door de mate van communicatie met horenden die het beroep vereist. Hoewel de Wet op zich beoogt er in te voorzien belemmeringen die mensen met een handicap ondervinden bij de deelname aan het arbeidsproces zoveel mogelijk weg te nemen – en zij zich in dat arbeidsproces evenals anderen zoveel mogelijk zouden moeten kunnen ontplooien – zal daarbij toch altijd een zekere mate van kostenbegrenzing moeten plaatsvinden. Met het oog daarop is er voor gekozen toch een begrenzing aan te brengen. Het in het tweede lid van dit artikel neergelegde maximum is zowel van toepassing op werknemers als op zelfstandigen (zie hiervoor het derde lid van het onderhavige artikel). De genoemde voorzieningen kunnen niet elk afzonderlijk tot het maximum, bedoeld in het tweede lid, worden verstrekt. Wel kunnen de voorzieningen, voorzover mogelijk, gecombineerd worden verstrekt, indien het gebruik van deze voorzieningen tezamen, niet het maximum overschrijden.”.
4.1.5. In het uitsluitend binnen de organisatie van Uwv bekendgemaakte Handboek is neergelegd dat de zogenaamde hardheidsclausule van artikel 7, tweede lid, van het Re?ntegratiebesluit bijvoorbeeld kan worden toegepast in de volgende situaties:
“- in een op zich passend geachte functie komen in concreto zoveel doventolksituaties voor, dat deze bij elkaar meer dan 15% van de werktijd uitmaken. De vraag is of in zo’n geval nog sprake is van passende functie. Bij beantwoording van deze vraag kan een grote rol spelen dat de arbeidsgehandicapte in de overige onderdelen van zijn functie zeer goed functioneert. Met name wanneer dat tot uitbreiding van werkzaamheden of promotie heeft geleid, kan het verstrekken van een groter aantal uren aan de orde zijn.
- de functie is op zich passend. Echter in betrekkelijk korte tijd is een groot aantal uren nodig, bijv. (interne) bijscholing of een inwerkperiode bij een nieuwe functie.”.
4.2.1. De Raad is van oordeel dat artikel 35, vierde lid, van de WIA voldoende grondslag biedt om het aantal voor vergoeding in aanmerking komende doventolkuren bij algemene maatregel van bestuur te beperken.
4.2.2. Uit de nota van toelichting bij artikel 7 van Pro het Reïntegratiebesluit, in samenhang gelezen met de nota van toelichting bij het tot de inwerkingtreding van die bepaling geldende artikel 12 van Pro het Reïntegratie-instrumentenbesluit, leidt de Raad af dat de regelgever de kosten van de doventolkvoorziening heeft willen begrenzen door het aantal voor vergoeding in aanmerking komende uren te maximeren op 15% van de werktijd van de auditief gehandicapte. Deze beperking is niet in strijd met de wet of een ongeschreven rechtsregel.
4.2.3. De Raad leidt uit de tekst van artikel 7, vierde lid, van het Reïntegratiebesluit in samenhang gelezen met de onder 4.1.3 en 4.1.4 weergegeven passages uit de nota’s van toelichting verder af dat Uwv in incidentele gevallen, waarin zich een onbillijkheid van overwegende aard voordoet, bevoegd is om af te wijken van het percentage van 15%. Het staat Uwv vrij ter zake van de toepassing van die bevoegdheid beleid te ontwikkelen, mits dat niet in strijd komt met regels van geschreven of ongeschreven recht.
4.2.4. Uwv heeft voor de toepassing van artikel 7, vierde lid, van het Reïntegratiebesluit beleid ontwikkeld dat is neergelegd in het Handboek. Dit beleid berust, naar ter zitting van de Raad door de gemachtigde van Uwv is meegedeeld, niet op een besluit van Uwv en is ook niet algemeen bekend gemaakt, zodat het niet kan worden aangemerkt als een beleidsregel, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Raad merkt dit beleid, nu het ten behoeve van de uitvoering van artikel 7, vierde lid, van het Reïntegratiebesluit op schrift is gesteld en bekend is gemaakt binnen de eigen organisatie, wel aan als een bestendige gedragslijn. De Raad is van oordeel dat dit beleid, zoals weergegeven onder 4.1.5, als zodanig niet in strijd komt met enige regel van geschreven of ongeschreven recht. Dit geldt ook voor het gegeven dat in het beleid betekenis toekomt aan de vraag of de door de auditief gehandicapte vervulde functie voor hem of haar passend is.
4.2.5. De Raad is van oordeel dat de door appellante uitgeoefende functie voor haar - in het licht van de toepassing van het beleid - niet passend moet worden geacht nu zij voor meer dan 40 procent van de werktijd een beroep moet doen op ondersteuning door een doventolk. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat de regelgever geacht moet worden ervan te zijn uitgegaan dat in een passende functie in beginsel moet kunnen worden volstaan met 15% doventolkuren.
4.3.1. Het vorenstaande laat onverlet dat zich in de praktijk niet in het beleid voorziene situaties kunnen voordoen, waarin toepassing van dit beleid naar het oordeel van de bestuursrechter zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van het Reïntegratiebesluit. Ter zake van de uitleg van dit begrip komt het Uwv geen door de rechter te respecteren beoordelingsvrijheid toe. Noch in de tekst noch in de toelichting heeft de Raad aanknopingspunten gevonden voor een ander oordeel over de uitleg van dat artikel.
4.3.2. Dit betekent dat de vraag beantwoord moet worden of gezegd moet worden dat in het geval van appellante sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard indien haar een additionele voorziening voor doventolkuren wordt onthouden. De Raad beantwoordt die vraag bevestigend. Hij heeft daarvoor de volgende feiten en omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, van belang geacht:
- appellante heeft met behulp van voorzieningen van (de rechtsvoorgangers van) Uwv opleidingen gevolgd die normaal gesproken leiden tot het vervullen van een functie als die welke appellante thans vervult;
- tussen partijen is niet in geschil dat appellante deze functie goed vervult;
- de aard van de organisatie waarin appellante werkzaam is, te weten dat deze zich in het bijzonder richt op zorg- en hulpverlening aan auditief gehandicapten, brengt mee dat de omstandigheid dat appellante auditief gehandicapt is, meerwaarde kan hebben voor de kwaliteit van de functievervulling;
- appellante heeft - met stukken geadstrueerd - een beroep gedaan op twee gevallen waarin permanent van de 15%-norm is afgeweken; dat het om incidentele fouten gaat is voor de Raad onvoldoende komen vast te staan, nu niet is uit te sluiten dat deze gevallen volledig in overeenstemming zijn met de uitvoeringspraktijk onder het Handboek.
4.4. Uit hetgeen is overwogen onder 4.1.1 tot en met 4.3.2 vloeit voort dat het hoger beroep doel treft. Het besluit van 21 juni 2006 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd omdat het besluit van 21 juni 2006 daarbij in stand is gelaten.
4.5. Uwv dient een nieuw besluit op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij mag in het kader van de door artikel 7, vierde lid, van het Reïntegratiebesluit bedoelde discretionaire bevoegdheid betekenis toekomen aan de vraag of en in hoeverre de functie van appellante gedeeltelijk kan worden aangepast en of en in hoeverre van de werkgever mag worden gevergd dat hij een deel van de kosten van de doventolkuren voor zijn rekening neemt.
5. De Raad acht termen aanwezig om Uw te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van appellante. Deze kosten worden voor rechtsbijstand begroot op € 644,-- in beroep en € 644,-- in hoger beroep.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 21 juni 2006;
Draagt Uwv op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt Uwv tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.288,--, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen het door appellante in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 143,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2009.
(get.) Mr. Berkel-Kikkert.
(get.) De Blaeij.