Uitspraak
08/5356 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 30 juli 2008, 08/93 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 16 september 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. L.E. Nijk, advocaat te Zwolle, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2009. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J.S. van Daatselaar en W.A. Faas. Voor betrokkene is mr. Nijk verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 1 maart 2007 heeft appellant de uitkering van betrokkene ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), die werd berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%, met ingang van 27 april 2007 ingetrokken, onder de overweging dat betrokkene niet langer arbeidsongeschikt wordt geacht.
1.2. Het bezwaar van betrokkene tegen dit besluit is gegrond verklaard bij besluit van 5 december 2007 (het bestreden besluit). Daarbij is het besluit van 1 maart 2007 herroepen en is de WAO-uitkering van betrokkene per 21 januari 2008 herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%.
2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Ook heeft de rechtbank beslissingen genomen over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten van betrokkene.
2.2. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de verzekeringsarts onvoldoende aandacht heeft besteed aan alle in het Verzekeringsgeneeskundig protocol Depressieve stoornis (hierna: het Protocol) genoemde aandachtspunten die bij de beoordeling van de functionele mogelijkheden van iemand met een depressieve stoornis van belang kunnen zijn. Volgens de rechtbank heeft de verzekeringsarts in dat verband verzuimd om aan te geven waarom geen beperkingen zijn aangenomen ten aanzien van verschillende cognitieve aspecten, het hanteren van emotionele problemen van anderen, samenwerken, specifieke voorwaarden voor het sociaal functioneren, dynamische handelingen en werktijden. In zijn algemeenheid heeft de rechtbank het Protocol een bruikbaar instrument geacht bij beantwoording van de vraag of het medisch onderzoek voldoende zorgvuldig en diepgaand is geweest.
3.1. Appellant richt zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de (bezwaar)verzekeringsarts alle in het Protocol genoemde aandachtspunten bij de beoordeling van de functionele mogelijkheden had moeten behandelen en bespreken in zijn rapportage. Volgens appellant is het Protocol in de eerste plaats een hulpmiddel en schrijft het niet dwingend voor wat in de verzekeringsgeneeskundige rapportage moet worden opgenomen. Verder stelt appellant dat niet alle in het Protocol genoemde aspecten of aandachtspunten die zich mogelijk voor kunnen doen ook steeds door de (bezwaar)verzekeringsarts moeten worden besproken of betrokken bij zijn beoordeling. Uitgangspunt is dat bij de medische beoordeling wordt ingegaan op de aspecten die zich voordoen in het specifieke geval en daaraan voldoet de beoordeling in deze zaak, aldus appellant.
3.2. Betrokkene heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4. De Raad overweegt het volgende.
4.1. Gelet op het standpunt van appellant in hoger beroep gaat het geschil in de eerste plaats om de vraag of de rechtbank een juiste betekenis heeft toegekend aan het Protocol bij de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid van betrokkene.
4.2. Voor de beantwoording van die vraag zijn met name de volgende wettelijke bepalingen van belang.
4.2.1. Ingevolge artikel 18, elfde lid, van de WAO maakt de verzekeringsarts bij de beoordeling van arbeidsongeschiktheid als bedoeld in deze wet zo veel mogelijk gebruik van de bij ministeriële regeling vastgelegde wetenschappelijke inzichten die de beoordeling van arbeidsongeschiktheid kunnen ondersteunen.
4.2.2. Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling verzekeringsgeneeskundige protocollen arbeidsongeschiktheidswetten (Stcrt. 2006, 33, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 17 november 2008, Stcrt. 2008, 232; hierna: de Regeling) maakt de verzekeringsarts als hulpmiddel bij de beoordeling van arbeidsongeschiktheid als bedoeld in de WAJONG, WAZ of WAO of volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid als bedoeld in de Wet WIA, waarbij sprake is van de in artikel 3 genoemde Pro diagnoses, gebruik van de in de bijlagen bij deze regeling vastgelegde wetenschappelijke inzichten met betrekking tot die diagnoses.
4.2.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling wordt bij de beoordeling van depressieve stoornis met ingang van 1 juli 2007 gebruikgemaakt van bijlage 4 bij deze regeling.
4.2.4. In bijlage 4 van de Regeling is het Protocol opgenomen. Onder punt B van het Protocol wordt ten aanzien van de beoordeling van de functionele mogelijkheden aangegeven dat de verzekeringsarts zich realiseert dat een depressieve stoornis weliswaar algemene kenmerken heeft, maar dat de feitelijke functionele beperkingen in belangrijke mate bepaald worden door de ernst en het beloop. Daarbij wordt een aantal aandachtspunten bij de beoordeling van de functionele mogelijkheden vermeld, wat betreft het persoonlijk en sociaal functioneren, dynamische handelingen en werktijden.
4.2.5. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling wordt bij de in dit artikel genoemde diagnoses, met uitzondering van aspecifieke lage rugpijn en myocardinfarct, met ingang van 1 juli 2007 gebruik gemaakt van de Algemene inleiding bij de verzekeringsgeneeskundige protocollen, die als bijlage 5 bij deze regeling is opgenomen.
4.2.6. In bijlage 5 is opgenomen de Algemene inleiding bij de verzekeringsgeneeskundige protocollen. Onder de kop “Doel en domein” wordt in dit protocol opgemerkt dat de verzekeringsgeneeskundige protocollen beogen een wetenschappelijk gefundeerde ondersteuning te bieden van het verzekeringsgeneeskundig handelen. Onder de kop “Verzekeringsgeneeskundig onderzoek” wordt het volgende gesteld: “Bovendien moet het vaststellen van de ongeschiktheid tot werken op een medisch verantwoorde wijze gebeuren. De toegepaste onderzoeksmethoden dienen onder artsen en paramedische deskundigen algemeen geaccepteerd te zijn. Deze eis is uitgewerkt in de verzekeringsgeneeskundige standaard Onderzoeksmethoden. Het beoordelingsgesprek, dat uitgaat van de claim van de betrokkene en de argumenten die deze daarvoor aanvoert - conform het principe van de argumentatieve claimbeoordeling -, neemt hierin een centrale plaats in.
Uitgaand van deze visie op de kwaliteit van het verzekeringsgeneeskundig onderzoek zijn in de protocollen en de bijbehorende toelichtingen de aan de medische kennis over een bepaalde diagnose te ontlenen inzichten bijeengebracht die voor de uitvoering van het verzekeringsgeneeskundig onderzoek van belang zijn. De protocollen bieden daarmee, conform de doelstelling, een ondersteuning van de verzekeringsgeneeskundige oordeelsvorming - en niet meer dan dat. De verzekeringsgeneeskundige beoordeling is en blijft, ook met de protocollen onder handbereik, een kwestie van professionele oordeelsvorming, conform de richtlijnen vastgelegd in het Schattingsbesluit.”
4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat het Protocol in dit geval van toepassing is. Ook de Raad gaat daarvan uit, gezien het feit dat de datum die hier ter beoordeling staat is gelegen na 1 juli 2007 en niet ter discussie staat dat bij betrokkene sprake is van een depressieve stoornis.
4.4. De Regeling is een algemeen verbindend voorschrift, waarvoor de wettelijke grondslag is gelegen in – onder meer – artikel 18, elfde lid, van de WAO. Uit artikel 2 van Pro de Regeling volgt dat de daarin opgenomen verzekeringsgeneeskundige protocollen zijn bedoeld als een hulpmiddel voor de verzekeringsgeneeskundige beoordeling. Ook in de wetsgeschiedenis worden de protocollen aangemerkt als hulpmiddel en wordt het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten nodig geacht voor de juridische onderbouwing van een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling (EK 2005-2006, 30 034 en
30 118, C, pag. 19). In lijn hiermee wordt in het protocol Algemene inleiding gesteld dat de protocollen alleen een ondersteuning bieden voor de verzekeringsgeneeskundige oordeelsvorming en wordt voor de vereisten waaraan het verzekeringsgeneeskundig onderzoek moet voldoen verwezen naar het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten.
4.5. Met het hiervoor genoemde karakter van het Protocol als hulpmiddel verdraagt zich niet het oordeel van de rechtbank dat de (bezwaar-) verzekeringsarts alle in het Protocol genoemde aandachtspunten bij de beoordeling van de functionele mogelijkheden had moeten behandelen en bespreken in zijn rapportage. Appellant stelt zich in dit verband terecht op het standpunt dat het Protocol niet dwingend voorschrijft dat alle daarin genoemde onderdelen van de beoordeling dan wel alle aspecten die zich bij een depressie mogelijk voor kunnen doen ook expliciet door de (bezwaar)verzekeringsarts moeten worden besproken. De Raad volgt appellant in de visie dat bij de verzekeringsgeneeskundige beoordeling primair moet worden uitgegaan van de door een belanghebbende in het concrete geval aangegeven klachten en ervaren belemmeringen, en dat de (bezwaar)verzekeringsarts bij zijn onderzoek niet tot uitgangspunt behoeft te nemen de vraag welke beperkingen in zijn algemeenheid allemaal mogelijk zouden kunnen zijn. Die visie komt ook overeen met de hiervoor aangehaalde passage in het protocol Algemene inleiding over het principe van de argumentatieve claimbeoordeling. De rechtbank heeft dus een onjuiste uitleg gegeven aan de Regeling en het Protocol en daaraan een betekenis toegekend die niet strookt met de inhoud en strekking daarvan. Het hoger beroep treft in zoverre doel.
4.6. Dat de in de Regeling opgenomen verzekeringsgeneeskundige protocollen als hulpmiddel moeten worden aangemerkt, betekent niet dat aan die protocollen geen betekenis zou kunnen toekomen bij de beoordeling van een besluit als hier aan de orde. De vraag welke betekenis daarbij in een concreet geval toekomt aan een protocol, zal moeten worden beantwoord aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval en de aard en inhoud van het voorschrift van het protocol waarop belanghebbende zich beroept.
4.7. Het oordeel van de Raad dat de rechtbank de Regeling en het Protocol onjuist heeft uitgelegd, leidt echter niet tot de conclusie dat de rechtbank het bestreden besluit ten onrechte heeft vernietigd wegens een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Immers, appellant heeft in de brief van 4 november 2008 en ter zitting van de Raad erkend dat door de bezwaarverzekeringsarts overeenkomstig het oordeel van de rechtbank nader had moeten worden toegelicht waarom geen cognitieve beperkingen zijn aangenomen. Nu appellant in hoger beroep bij zijn brief van 17 juni 2009 een rapportage heeft overgelegd van de bezwaarverzekeringsarts van 7 november 2008, waarin een nadere toelichting is gegeven met betrekking tot die cognitieve beperkingen, zal de Raad – mede uit een oogpunt van finale geschilbeslechting – bezien of er aanleiding is met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De Raad deelt niet het standpunt van betrokkene dat genoemde rapportage van 7 november 2008 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven. De rapportage is tijdig in geding gebracht en bouwt voort op een standpunt dat al was ingenomen in de rapportage van de bezwaarverzekeringsarts van 16 oktober 2007, terwijl betrokkene voldoende gelegenheid heeft gehad om op die rapportages te reageren.
4.8. In de rapportage van de bezwaarverzekeringsarts van 7 november 2008 is naar het oordeel van de Raad voldoende inzichtelijk gemotiveerd waarom er geen aanleiding is cognitieve beperkingen aan te nemen wat betreft de aspecten concentratie, aandacht en geheugen. Daarbij kan de bezwaarverzekeringsarts worden gevolgd in de redenering dat uit de onderzoeksbevindingen niet blijkt dat betrokkene een probleem heeft met concentreren, het verdelen van aandacht of met het geheugen en dat de omstandigheid dat betrokkene met fiets en auto deelneemt aan het verkeer evenmin een aanwijzing oplevert dat zij in dit verband beperkingen ondervindt. Daarbij is ook van belang dat de behandelend arts D. Maring van de RIAGG te Zwolle op 15 oktober 2007 in telefonisch overleg aan de bezwaarverzekeringsarts heeft meegedeeld dat de paniekaanvallen van betrokkene door medicatie een stuk minder zijn geworden en dat zij weer auto rijdt. Anders dan betrokkene stelt, ziet de Raad niet in dat aan deze informatie geen betekenis toekomt voor de beoordeling, temeer niet nu betrokkene ter zitting van de Raad heeft erkend dat het door medicatie beter met haar ging en dat zij auto rijdt. Verder onderschrijft de Raad de visie van de bezwaarverzekeringsarts dat overigens met de psychische beperkingen van betrokkene in voldoende mate rekening is gehouden, gelet op het feit dat in de Functionele mogelijkhedenlijst (FML) van 16 oktober 2007 het persoonlijk en sociaal functioneren op verschillende aspecten beperkt is geacht.
4.9. De Raad ziet geen reden om te oordelen dat appellant de lichamelijke beperkingen van betrokkene heeft onderschat. De bezwaarverzekeringsarts heeft in de rapportage van 16 oktober 2007 toegelicht dat betrokkene vanwege haar lichamelijke klachten beperkt is voor intensief gebruik van armen en nek, voor zware rugbelasting en voor duurbelasting ten aanzien van lopen en staan. Bij zijn oordeel heeft de bezwaarverzekeringsarts rekening gehouden met de informatie in de brief van de huisarts van 24 september 2007 en de brief van de behandelend neuroloog A. Otten van 16 april 2007. Uit die informatie blijkt niet dat de bezwaarverzekeringsarts van een onjuiste diagnose is uitgegaan, terwijl daaruit ook geen aanknopingspunten naar voren komen dat betrokkene meer beperkt is dan door appellant is aangenomen. Betrokkene heeft geen nadere medische gegevens of argumenten naar voren gebracht die tot een andere conclusie kunnen leiden.
4.10. De stelling van betrokkene dat appellant in strijd heeft gehandeld met het Protocol ziet erop dat de (bezwaar)verzekeringsarts alle in het Protocol genoemde aandachtspunten bij de beoordeling van de functionele mogelijkheden had moeten behandelen en bespreken in zijn rapportage. Die stelling is hiervoor onder 4.5 al verworpen.
4.11. Uit hetgeen is overwogen onder 4.5 tot en met 4.10 volgt dat de Raad geen grond ziet om de medische grondslag van het bestreden besluit voor onjuist te houden.
4.12. In de rapportage van de bezwaararbeidsdeskundige van 15 november 2007 is toegelicht dat de geselecteerde functies, die ten grondslag liggen aan de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid, geschikt zijn voor betrokkene. Die toelichting voldoet aan de eisen gesteld in de rechtspraak van de Raad. Door betrokkene is – blijkens de pleitnotitie overgelegd ter zitting van de rechtbank – ook erkend dat de functies geschikt moeten worden geacht, uitgaande van de juistheid van de FML. De bezwaararbeidsdeskundige heeft uiteengezet dat de mate van arbeidsongeschiktheid op basis van genoemde functies moet worden vastgesteld op 15 tot 25%. De WAO-uitkering van betrokkene is daarom terecht herzien naar die mate van arbeidsongeschiktheid.
5. Gelet op het voorgaande kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. De Raad zal de aangevallen uitspraak daarom vernietigen voor zover appellant daarbij is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
6. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover appellant is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
Deze uitspraak is gedaan door Ch. van Voorst als voorzitter en C.P.J. Goorden en P.J. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van I.R.A. van Raaij als griffier. Deze beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2009.
(get.) Ch. van Voorst.
(get.) I.R.A. van Raaij.
GdJ