Uitspraak
08/5913 Wmo
08/5915 Wmo
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van
[Appellante] en [Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellanten)
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 1 september 2008, 07/1326 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellanten
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (hierna: College)
Datum uitspraak: 14 april 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E.M. Pommé, advocaat te Heerlen, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingezonden en schriftelijke vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2010. Voor appellanten is mr. Pommé verschenen en het College heeft zich laten vertegenwoordigen door W.G. Savelbergh, werkzaam bij de gemeente Heerlen.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de feiten verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Bij besluit van 21 december 2006 is aan appellante door het zorgkantoor een persoonsgebonden budget toegekend voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007, voor onder meer 4 tot 6,9 uur huishoudelijke verzorging per week.
1.2. Appellante heeft op 30 januari 2007 in verband met toename van haar beperkingen op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) bij het College een verhoging van het persoonsgebonden budget aangevraagd.
1.3. Het College heeft appellanten bij besluit van 27 februari 2007 in aanmerking gebracht voor zes uur huishoudelijke verzorging per week voor de periode van 27 februari 2007 tot en met 26 februari 2012 in de vorm van een persoonsgebonden budget.
1.4. Het College heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar van appellanten bij besluit van 25 juli 2007 ongegrond verklaard. Dit besluit is gebaseerd op het advies van de GGD van 23 juli 2007. De arts van de GGD acht appellanten ten gevolge van hun beperkingen niet in staat tot het verrichten van zwaar huishoudelijk werk, het doen van de was en strijken. Appellante wordt slechts gedeeltelijk in staat geacht tot het verrichten van licht huishoudelijk werk.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellanten tegen het besluit van 25 juli 2007 ongegrond verklaard. De rechtbank is niet gebleken dat het onderzoek van de GGD onvoldoende zorgvuldig is uitgevoerd en evenmin is de Rechtbank gebleken dat het College een onjuiste uitvoering heeft gegeven aan het door het Centrum Indicatiestelling Zorg vastgestelde protocol indicatiestelling huishoudelijke verzorging (hierna: Protocol) van april 2005 dat het College als toetsingskader hanteert bij de uitvoering van de Wmo op het gebied van hulp bij het huishouden. Appellanten hebben naar het oordeel van de rechtbank op geen enkele wijze met medische documenten of anderszins aannemelijk gemaakt dat het College zich niet heeft mogen baseren op de eigen bevindingen of het advies van de GGD.
3.1. Appellanten hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Aangevoerd is dat appellant lijdt aan incontinentie, waardoor het beddengoed vaker verschoond moet worden en er meer wasgoed is. Voorts heeft het College volgens appellanten geen rekening gehouden met de hartritmestoornissen van appellant en met de beperking van appellante ten gevolge van haar - met COPD vergelijkbare - toestand van haar long. In verband met de extra gevoeligheid van haar long voor irriterende omgevingsfactoren moet de woning vaker worden schoongemaakt. Ten slotte is voorbij gegaan aan het feit dat appellant door zijn feitelijke eenhandigheid in combinatie met zijn beperkingen ten aanzien van de rug problemen heeft bij het afwassen, in verband waarmee het College hem in 2008 een verhoogd aanrecht heeft toegekend.
3.2. Het College stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat de aangevallen uitspraak juist is. Volgens het College wordt alleen in geval van ernstige incontinentie extra tijd toegekend. Dat is hier niet aan de orde. Met voorliggende voorzieningen worden ongelukken als gevolg van incontinentie vermeden. Het College is er niet mee bekend dat appellante extra gevoelig zou zijn voor irriterende omgevingsfactoren.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wet- en regelgeving
4.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
“ (…)
g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”
4.1.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad een of meer plannen vaststelt, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge het derde lid van deze bepaling bevat het plan de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning.
4.1.3. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren.
4.1.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).
4.1.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
4.1.6. Artikel 6 van Pro de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.
4.1.7. Artikel 26, eerste lid, van de Wmo luidt:
“1. De motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.”
4.1.8. Artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaat omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ingevolge artikel 4:2 van Pro de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
4.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Heerlen uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening individuele voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (hierna: Verordening).
4.2.2. Artikel 8 van Pro de Verordening luidt:
“De door het college, ter compensatie van beperkingen tengevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouding, te verstrekken voorziening kan bestaan uit:
a. een algemene voorziening waaronder algemene hulp bij huishouden;
b. hulp bij huishouden in natura;
c. een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.”
4.2.3. Blijkens artikel 6 van Pro het Besluit individuele voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Heerlen 2007 wordt voor het persoonsgebonden budget ten aanzien van hulp in de huishouding een bedrag per uur beschikbaar gesteld.
Compensatieplicht
4.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld, verplicht artikel 4 van Pro de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht.
4.3.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van Pro de Awb voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo, is het de taak van het College om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Omvang geding
4.4. Het hoger beroep heeft uitsluitend betrekking op de omvang van het aantal uren hulp bij de huishoudelijke verzorging van appellanten. De Raad zal zijn beoordeling hiertoe beperken. Dat betekent dat moet worden beoordeeld of met de toekenning van zes uur huishoudelijke verzorging een zodanige voorziening is geboden dat de beperkingen van appellanten ten aanzien van het voeren van een huishouden worden gecompenseerd.
Zorgvuldigheid medisch onderzoek
4.5.1. Appellanten hebben aangevoerd dat uit het GGD-rapport van 23 juli 2007 niet blijkt dat rekening is gehouden met de hartritmestoornissen van appellant en met de extra gevoeligheid voor irriterende omgevingsfactoren van appellante.
4.5.2. Uit de informatie van de huisarts die bij de rechtbank is overgelegd, blijkt dat bij appellant op 1 januari 2000 een coronairinsufficientie is vastgesteld en dat er op 25 maart 2007 sprake was van atriumfibrilleren. Ook de ergotherapeute R. Machon maakt in haar brief van 9 december 2005 melding van de hartproblematiek, waarvoor appellant onder behandeling is van een cardioloog. Uit de rapportage van de GGD van 24 januari 2003 blijkt dat er bij appellante destijds sprake was van een gevoeligheid voor irriterende omgevingsfactoren zoals stoffen, gassen en dampen. Met name vanwege de forse gevoeligheid voor de externe invloeden werd het gebruik van een “schoon” dan wel eigen vervoermiddel geadviseerd. Uit de rapportage Wmo van 26 februari 2007 blijkt dat appellante nog steeds beschikt over een financiële tegemoetkoming in de autokosten.
4.5.3. De Raad stelt vast dat de rapportage van de GGD van 23 juli 2007 niets vermeldt over de hartproblematiek van appellant en de gevoeligheid van appellante voor omgevingsfactoren, terwijl dit in het kader van de inventarisatie van de beperkingen niet had mogen ontbreken. Appellanten hebben hierover terecht geklaagd.
Het verweer van het College dat nimmer door appellante is gerept over gevoeligheid voor omgevingsfactoren kan geen doel treffen, nu het College bekend had behoren te zijn met die gevoeligheid, nu die bepalend is geweest bij de keuze van de door het College toegekende vervoersvoorziening.
Uren huishoudelijke verzorging
4.6.1. In het besluit van 25 juli 2007 heeft het College vermeld dat voor het bepalen van de omvang van de benodigde zorg aansluiting is gezocht bij de normtijden die zijn vastgesteld in het Protocol. Ter zitting van de rechtbank is van de zijde van het College meegedeeld dat dit een bestendige praktijk van het College is. Gelet op de data van het primaire besluit en het besluit op bezwaar moet naar het oordeel van de Raad worden uitgegaan van de versie van het Protocol van april 2005 en niet, zoals de gemachtigde van het College ter zitting heeft betoogd, de versie van 2009.
4.6.2. In het Protocol versie 2005 worden incontinentie, COPD-problematiek en ernstige beperkingen in gebruik van armen en handen als factoren aangemerkt die aanleiding vormen om meer hulp te indiceren.
4.6.3. Vaststaat dat appellant een beperkte arm-handfunctie links heeft. Uit de informatie van de ergotherapeute van 19 september 2007 blijkt dat het werken aan het aanrechtblad problematisch is, omdat dit te laag is, nu appellant zijn linkerarm gebruikt ter fixatie van voorwerpen, waarvoor hij verder moet bukken dan normaal. Het College heeft hierin (in 2008) aanleiding gezien om een verhoogd aanrechtblad toe te kennen. Dit betekent dat appellant in 2007, de periode die thans mede in geding is, nog problemen ervoer met afwassen. Het gebruik van een teiltje op het aanrecht, zoals door het College als oplossing is voorgesteld, kan niet als structurele voorziening worden aangemerkt. Het betoog van de gemachtigde ter zitting, dat met de handbeperkingen al rekening is gehouden, omdat ruim geïndiceerd is, kan niet worden aanvaard, nu dat is gebaseerd op het Protocol versie 2009. Hierin is voor de activiteiten waarvoor door het College hulp nodig wordt geacht, minder tijd opgenomen dan in het hier toepasselijke Protocol versie 2005.
4.6.4. Het College ziet slechts aanleiding voor het ‘opplussen’ van de normtijd voor bed verschonen, wassen en strijken in geval van ernstige incontinentie als incontinentie-materiaal geen soulaas biedt. Daarvan is bij appellant volgens het College geen sprake, omdat uit het GGD-advies van 23 juli 2007 blijkt dat ongelukken als gevolg van incontinentie met voorliggende voorzieningen kunnen worden vermeden.
4.6.5. De Raad stelt voorop dat uit het Protocol niet blijkt van de aanvullende eis die het College thans stelt. In zoverre wordt ongemotiveerd afgeweken van de eigen bestendige gedragslijn. Daarnaast blijkt uit het rapport van de GGD van 24 januari 2003 dat er bij appellant sprake is van frequent optredende incontinentie. Weliswaar staat in het GGD-rapport van 23 juli 2007 vermeld dat het incontinentiemateriaal één keer per dag moet worden vervangen, maar appellant heeft bij het huisbezoek van [R.] en [N.] op 22 februari 2007 meegedeeld dat zijn bed drie tot vier keer per week verschoond moet worden vanwege incontinentie van urine en faeces. Naar het oordeel van de Raad dient toepassing van het Protocol te leiden tot de berekening van extra tijd voor het verschonen van bedden, wassen en strijken.
Conclusie
4.7. Uit hetgeen is overwogen in 4.5.3 tot en met 4.6.5 volgt dat het onderzoek van de GGD dat ten grondslag ligt aan het besluit op bezwaar van 25 juli 2007 onvoldoende zorgvuldig is geweest, zodat dit niet als deugdelijke basis kan dienen voor dit besluit. Het besluit van 25 juli 2007 is onvoldoende gemotiveerd en kan wegens strijd met de artikelen 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en 26 van de Wmo niet in stand blijven. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak waarbij dit besluit in stand is gelaten, wordt vernietigd en het beroep gegrond wordt verklaard. Het College zal een nieuw besluit op het bezwaar van appellanten dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal nader onderzoek moeten doen naar eventuele beperkingen als gevolg van de hartproblematiek van appellant en de extra gevoeligheid voor omgevingsfactoren van appellante. Daarnaast vormen de armproblematiek van appellant en de incontinentie waaraan hij lijdt reden tot het ‘opplussen’ van het toegekende aantal uren huishoudelijke verzorging.
Wettelijke rente
4.8. Het door appellanten in hoger beroep gedane verzoek om vergoeding van wettelijke rente komt thans niet voor toewijzing in aanmerking. Het College zal zich daarover moeten uitlaten bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar.
Proceskosten
4.9. De Raad veroordeelt het College in de proceskosten van appellanten. De kosten voor verleende rechtsbijstand worden begroot op € 644,-- in beroep en € 644,-- in hoger beroep.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit op bezwaar van 23 juli 2007;
Draagt het College op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellanten met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellanten tot een bedrag van in totaal € 1.288,--;
Bepaalt dat het College het door appellanten in beroep en in hoger beroep gestorte griffierecht van in totaal € 146,-- dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 april 2010.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. Waasdorp.
BvW