Uitspraak
09/1519 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van
[Appellante], verblijvende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 11 maart 2009, 09/459 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College).
Datum uitspraak: 15 april 2010.
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het geding tussen partijen, genummerd 08/7421 WWB, plaatsgevonden op 9 april 2009. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Cerezo-Weijsenfeld en haar kantoorgenoot mr. W.G. Fischer. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.H. van den Berg, advocaat te Amsterdam, en mr. F.G. Veldstra en mr. J.M. Boeghorn, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Na de gevoegde behandeling ter zitting zijn de gedingen weer gesplitst. In de zaak 08/7421 WWB is op 11 juni 2009 afzonderlijk uitspraak gedaan.
Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
Namens het College zijn vervolgens nadere stukken ingezonden.
Het geding is opnieuw ter zitting behandeld op 26 augustus 2009. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. W.G. Fischer. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.H. van den Berg en mr. F.G. Veldstra.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, geboren in 1965, is afkomstig uit Nigeria en woont sedert 1995 in Amsterdam. Aanvankelijk had appellante een vergunning om in Nederland te verblijven, maar deze is in 2005 of 2006 door omstandigheden niet verlengd, waardoor zij haar legale verblijfsstatus heeft verloren. Appellante was ten tijde in geding in afwachting van de beslissing op een aanvraag om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en verblijft derhalve ingevolge artikel 8, sub f, van de Vreemdelingenwet (Vw) rechtmatig in Nederland. Appellante heeft het alleengezag over haar twee kinderen die in Nederland zijn geboren, respectievelijk in 1996 en 2000. Deze kinderen verblijven in Nederland op grond van een geldige verblijfstitel.
In mei 2006 is appellante gedetineerd. Haar kinderen zijn ondergebracht in een pleeggezin en het Bureau Jeugdzorg (BJAA) is belast met de tijdelijke voogdij over de kinderen. De pleegouders ontvingen een pleeggeldvergoeding voor de kinderen. Na haar detentie is appellante nog enige tijd in vreemdelingenbewaring geweest, maar deze is op 19 juni 2008 opgeheven. Zij is vervolgens teruggekeerd naar Amsterdam, waar zij tijdelijk inwoont bij een kennis. De kinderen verblijven tot op heden in het pleeggezin omdat appellante geen eigen woning en inkomsten heeft. Bij beschikking van 28 januari 2009 heeft de rechtbank appellante opnieuw met de uitoefening van het gezag over haar kinderen belast. De rechtbank heeft in haar oordeel meegewogen dat appellante, die een veelvuldig contact heeft met haar kinderen door ze dagelijks van school op te halen en ze ’s avonds weer bij de pleegouders terug te brengen, heeft verklaard dat zij de kinderen vrijwillig zal laten verblijven in het pleeggezin tot zij een woonplek heeft gevonden.
1.2. Op 8 augustus 2008 heeft mr. E.C. Weijsenfeld namens appellante bij de gemeente Amsterdam, Dienst Zorg en Samenleven, op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verzocht om maatschappelijke opvang in de vorm van een woonvoorziening, die geschikt is voor bewoning met kinderen.
1.3. Bij besluit van 24 september 2008 heeft de directeur van de Dienst Zorg en Samenleven geweigerd de aanvraag van appellante in behandeling te nemen, omdat, gelet op het ontbreken van een geldige verblijfstitel, artikel 10 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 en artikel 8 van Pro de Wmo aan eventuele rechten op opvang in de weg staan.
1.4. Het tegen het besluit van 24 september 2008 gemaakte bezwaar is bij besluit van 21 januari 2009 door het College ongegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van proceskosten is daarbij afgewezen. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag, dat appellante niet rechtmatig in Nederland verblijft, zodat de artikelen 10, eerste lid van de Vreemdelingenwet 2000 en 8, eerste lid van de Wmo aan het verstrekken van een voorziening op grond van de artikelen 4 en 20 van de Wmo in de weg staan. Het College ziet onvoldoende grond om aan te nemen dat het in deze bepalingen besloten liggende koppelingsbeginsel doorbroken kan worden door een beroep op artikel 8 Europees Pro Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) of bepalingen uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). De bepalingen uit het Europees Sociaal Handvest (ESH), waarop appellante zich beroept, hebben volgens het College geen rechtstreekse werking en kunnen appellante daarom niet baten. Op grond van het voorgaande dient volgens het College de aanvraag te worden afgewezen en het bezwaar ongegrond te worden verklaard. Voorts is opgemerkt dat opvang in de vorm van een woonvoorziening niet valt onder de voorzieningen als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo en dat artikel 20 van Pro de Wmo geen rechtstreekse aanspraak biedt op opvang, maar slechts een grondslag vormt voor subsidiering van instellingen die opvang bieden, zodat ook op deze grond de gevraagde voorziening zou worden geweigerd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter het beroep tegen het besluit van 21 januari 2009 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt het bieden van maatschappelijke opvang niet onder de in artikel 4 van Pro de Wmo neergelegde compensatieplicht en biedt artikel 20 van Pro de Wmo geen rechtstreekse aanspraak op de gevraagde opvang, omdat maatschappelijke opvang een collectief karakter draagt.
3.1. Appellante heeft in hoger beroep betwist dat de gevraagde voorziening niet onder artikel 4 van Pro de Wmo valt, nu zij verminderd zelfredzaam is. Dat een voorziening collectief van karakter is, betekent volgens appellante niet dat er geen individuele aanspraak op mogelijk is. Het betekent uitsluitend dat een soortgelijke voorziening tegelijkertijd aan meerdere personen wordt geboden. Appellante wenst gezinsopvang in “de Roggeveen” te Amsterdam. Door een fout is zij gedetineerd geraakt en is zij bijna haar hele leven kwijtgeraakt. Voor de kinderen is het een moeilijke situatie dat appellante weer vrij is, maar dat zij in het pleeggezin moeten wonen. Door deze situatie zijn ook gedragsproblemen bij de kinderen ontstaan. Appellante wil graag herenigd worden met haar kinderen, maar zonder uitkering en woonplek is dat onmogelijk. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij rechtmatig in Nederland is en dat haar kinderen een verblijfsvergunning hebben. Naar haar oordeel is het niet gerechtvaardigd om haar te scheiden van haar kinderen omdat zij geen verblijfsvergunning heeft. Door de weigering van het College haar de gevraagde opvang te bieden, wordt haar recht op gezinsleven, zoals bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM, geschonden. De inbreuk op het recht op gezinsleven is niet proportioneel in relatie tot het nagestreefde doel. In dit verband heeft appellante verwezen naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 24 november 1986, Gillow v. the U.K., nr. 9063/80 en het arrest van het EHRM van 21 september 2006, Moser v. Austria, nr. 12643/02. Ten slotte heeft appellante verzocht om vergoeding van de geleden schade.
3.2. In hoger beroep stelt het College zich primair op het standpunt dat het besluit van 24 september 2008 onbevoegd genomen is. Het is in Amsterdam niet het College dat bepaalt of een persoon al dan niet wordt toegelaten tot de maatschappelijke opvang, maar de instellingen die door de gemeente worden gesubsidieerd, waarbij sprake is van een samenwerking in de zogenaamde Veldtafel. Het College heeft voorts aangevoerd dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever bedoeld heeft maatschappelijke opvang buiten de voorzieningen van artikel 4 van Pro de Wmo te houden. Voorts biedt artikel 20 van Pro de Wmo geen rechtstreekse aanspraak op maatschappelijke opvang. Dit artikel biedt slechts aan de Minister de mogelijkheid gemeenten te subsidiëren ten behoeve van beleid op het gebied van (onder andere) maatschappelijke opvang. Met die uitkering kan de gemeente instellingen subsidiëren om maatschappelijke opvang te organiseren.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wmo
4.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo wordt in de Wmo en de daarop berustende bepalingen verstaan onder maatschappelijke opvang: het tijdelijk bieden van onderdak, begeleiding, informatie en advies aan personen die, door een of meer problemen, al dan niet gedwongen de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
4.1.2. Artikel 1, eerste lid, onder g, van de Wmo bepaalt dat in de Wmo en de daarop berustende bepalingen onder maatschappelijke ondersteuning wordt verstaan: "(...)
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer;
7°. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang en het voeren van beleid ter bestrijding van geweld dat door iemand uit de huiselijke kring van het slachtoffer is gepleegd;
(...)"
4.1.3. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wmo laat het college van burgemeester en wethouders het verlenen van maatschappelijke ondersteuning zoveel mogelijk verrichten door derden.
4.1.4. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Wmo kan aan bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gemeenten een specifieke uitkering worden verstrekt ten behoeve van beleid op het terrein van de openbare geestelijke gezondheidszorg, de maatschappelijke opvang en het verslavingsbeleid.
4.1.5. Artikel 20, vierde lid, van de Wmo, voor zover van belang, bepaalt dat een gemeente waaraan een uitkering als bedoeld in het eerste lid wordt verstrekt en die financiële middelen verstrekt aan instellingen, ervoor zorg dient te dragen dat die instellingen overeenkomstig bij ministeriële regeling te stellen regels hun werkzaamheden registreren en de geregistreerde gegevens verstrekken aan een door de minister daartoe aangewezen instelling.
4.1.6. Artikel 20, zesde lid, van de Wmo, voor zover van belang, bepaalt dat de door gemeenten ingevolge het eerste lid bekostigde voorzieningen op het terrein van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid toegankelijk zijn voor iedereen die in Nederland woont.
Deze bepaling is blijkens de wetsgeschiedenis van de Wmo overgenomen van artikel 12 van Pro de Welzijnswet 1994, met welke bepaling de wetgever destijds wilde voorkomen dat mensen tussen gemeenten heen en weer worden geschoven (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 74).
4.1.7. Artikel 38, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat na de inwerkingtreding van artikel 20 van Pro deze wet het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid (hierna: Besluit) op het eerste en tweede lid van dat artikel berust.
4.1.8. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit bepaalt, voor zover van belang, dat de gemeente Amsterdam onder de G31 valt.
4.1.9. Artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit bepaalt dat in dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder gemeente: een tot de G31 behorende gemeente.
4.1.10. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid verstaan: de G31 met uitzondering van de gemeenten Hengelo (Overijssel), Lelystad, Schiedam en Sittard-Geleen.
4.1.11. Artikel 13, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat artikel 20, vierde lid, van de Wmo, en de krachtens dat artikellid vastgestelde ministeriële regelingen van toepassing zijn met dien verstande dat in dat artikellid voor “Een gemeente waaraan een uitkering als bedoeld in het eerste en tweede lid wordt verstrekt” wordt gelezen: Een gemeente die behoort tot de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid of voor vrouwenopvang, bedoeld in artikel 1, onderdelen f en g, van het Besluit.
4.1.12. Artikel 13, derde lid, van het Besluit bepaalt dat de door de gemeente uit de uitkering bekostigde voorzieningen op het terrein van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid en van vrouwenopvang toegankelijk zijn voor iedereen die in Nederland woont.
Bijzondere subsidieverordening voor opvang en begeleiding van kwetsbare burgers van de gemeente Amsterdam (hierna: subsidieverordening)
4.1.13. Artikel 1.1 van de subsidieverordening luidt - voor zover van belang - als volgt:
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. contra-indicatie: criterium op basis waarvan een hulpverlenende instelling een cliënt toegang tot hulpverlening weigert;
e. dakloze: persoon die gebruik maakt van de nachtopvang of de winterkoudeopvang, slaapt op straat of leeft in een voor wonen ongeschikte ruimte, bijvoorbeeld een garagebox, bootje, auto of tentje;
(…)
i. ketenbenadering: gemeentelijke ketenbenadering: een aanpak waarin onder regie van de gemeente meerdere organisaties hun werkprocessen stroomlijnen om in de zorgbehoefte van een cliënt te voorzien
(…)
s. thuisloze: persoon die dakloos is geweest en verblijft in een voorziening voor maatschappelijke opvang;
4.1.14. Artikel 1.2 van de subsidieverordening luidt - voor zover van belang - als volgt:
1. Op grond van deze verordening kunnen periodieke subsidies worden verstrekt voor producten om kwetsbare burgers die een beroep doen op de hulpverlening in Amsterdam en de omringende gemeenten, in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning in staat te stellen zo zelfstandig mogelijk te functioneren.
2. Onder de producten genoemd in het eerste lid worden verstaan producten die vallen binnen de volgende productgroepen:
(…)
d. wonen
(…)
4. Tot de kwetsbare burgers, genoemd in het eerste lid, behoren uitsluitend de volgende groepen:
a. dak- en thuislozen;
(…)
4.1.15. Artikel 2.6 van de subsidieverordening luidt – voor zover van belang - als volgt:
1. De subsidieontvanger voldoet aan de registratieverplichtingen krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning.
2. De subsidieontvanger voldoet aan door het college vast te stellen registratieverplichtingen.
3. De subsidieontvanger voldoet aan door het college vast te stellen kwaliteitsverplichtingen.
4. De subsidieontvanger voldoet aan door het college vast te stellen prestatienormen, welke normen het college baseert op de prestatie-indicatoren genoemd in artikel 2.2, tweede lid, onder c.
5. De subsidieontvanger rapporteert, indien hiertoe aangewezen door het college, op kwartaalbasis het geleverde productievolume en geleverde prestaties aan het college binnen 30 dagen na het einde van een kwartaal. Het college kan subsidieontvangers onder meer hiertoe aanwijzen indien:
a. het college beleidsdoelen heeft geformuleerd voor een product en;
b. de totale uitgaven voor het product op de gemeentelijke begroting meer dan een
miljoen euro bedragen.
6. De subsidieontvanger vraagt schriftelijke toestemming van het college indien hij een bestemmingsreserve wil vormen.
7. De subsidieontvanger verleent medewerking aan externe audits, waartoe het college, onverminderd de in artikel 7.3 ASA 2004 genoemde opdracht aan de accountant, opdracht kan geven om vast te stellen of de subsidieontvanger de verplichtingen nakomt die in de beschikking tot subsidieverlening zijn vastgesteld.
8. De subsidieontvanger handelt in overeenstemming met het gemeentelijk beleid vastgesteld voor de productgroepen en de groepen kwetsbare burgers zoals genoemd in artikel 1.2, tweede en vierde lid.
Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
4.1.16. Ingevolge artikel 8 van Pro de Vw 2000 heeft de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
"(...);
f. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, terwijl bij of krachtens deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
g. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 20 en 33, of tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, of een wijziging ervan, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
(...)".
4.1.17. Artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak kan maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
4.1.18. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000 kan van het eerste lid worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
4.1.19. Artikel 11, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft in overeenstemming zijn met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
4.1.20. Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 kan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij:
a. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l;
b. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder f, g, h, en een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift, waarin aanspraken van deze vreemdelingen zijn neergelegd;
c. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder i tot en met k, voor de aanspraken die uitdrukkelijk aan deze vreemdelingen zijn toegekend.
Blijkens de wetsgeschiedenis hebben vreemdelingen die in procedure zijn over het verblijfsrecht als hoofdregel geen aanspraak op voorzieningen met uitzondering van vreemdelingen aan wie een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers dan wel een andere regeling (Tweede Kamer 1998-1999, 26 732, nr. 3, p. 23).
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
4.1.21. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
4.1.22. Artikel 10:15 van Pro de Awb bepaalt dat delegatie slechts geschiedt indien in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.
4.1.23. Artikel 10:5, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval kan verlenen.
4.2. Omvang geding
4.2. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellante verklaard dat haar aanvraag geen betrekking heeft op woonvoorzieningen in de zin van artikel 4 van Pro de Wmo, zoals deze voorheen geregeld waren in de Wet voorzieningen gehandicapten. In dit geding is dan ook uitsluitend nog aan de orde de weigering van het College op de aanvraag van appellante om toelating tot de maatschappelijke opvang als bedoeld in de artikelen 1, eerste lid, onder c, van de Wmo, in de vorm van een woonvoorziening die geschikt is voor bewoning met kinderen. De Raad zal zijn beoordeling daartoe beperken.
4.3. Bevoegdheid College
4.3.1. Op grond van het bepaalde bij en krachtens artikel 20, eerste lid, van de Wmo is aan daartoe aangewezen gemeenten een zorgtaak opgedragen om beleid te realiseren ter zake van vormen van maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo. De gemeente Amsterdam behoort op grond van artikel 38, eerste lid, van de Wmo en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit tot die gemeenten. Een aangewezen gemeente is op grond van die bepaling, bezien in samenhang met de artikelen 10 en 20, vierde lid, van de Wmo, bevoegd om de specifieke uitkering, als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Wmo, te gebruiken ter bekostiging van voorzieningen op het terrein van maatschappelijke opvang die door instellingen worden geboden.
4.3.2. Uit de artikelen 1.1, aanhef en onder i, 1.2, eerste lid en tweede lid aanhef en onder d, en 2.6 van de Verordening blijkt dat de maatschappelijke opvang in de gemeente Amsterdam, waaronder woonvoorzieningen voor daklozen, is vormgegeven in de vorm van een gemeentelijke ketenbenadering, waarin onder regie van de gemeente meerdere organisaties hun werkprocessen stroomlijnen om in de zorgbehoefte van een cliënt te voorzien. Instellingen die feitelijk maatschappelijke opvang aan dak- en thuislozen aanbieden, kunnen daarvoor op grond van de Bijzondere subsidieverordening voor opvang en begeleiding van kwetsbare burgers subsidie van de gemeente Amsterdam ontvangen.
4.3.3. Het feitelijk verlenen van maatschappelijke opvang, als bedoeld in de artikelen 10 en 20 van de Wmo, kan naar het oordeel van de Raad niet op één lijn worden gesteld met het nemen van beslissingen over de vraag of een persoon tot de doelgroep van maatschappelijke opvang in de zin van de Wmo behoort. Nu sprake is van een in de Wmo aan gemeenten opgedragen zorgtaak om maatschappelijke opvang te realiseren - waarvoor de gemeenten aan het Rijk verantwoording zijn verschuldigd - en het beslissen over de toegang tot die opvang rechtstreeks verband houdt met de reikwijdte van die taak, berust de bevoegdheid om te beslissen over de vraag of een persoon tot de doelgroep van de maatschappelijke opvang behoort ingevolge artikel 147, derde lid, in verbinding met artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet bij het college van burgemeester en wethouders. Er is geen wettelijke grondslag, als bedoeld in artikel 10:15 van Pro de Awb, voor een delegatie van deze bevoegdheid aan instellingen die de maatschappelijke opvang feitelijk uitvoeren. Van een dergelijke delegatie is in het onderhavige geval overigens ook niet gebleken. De Raad is evenmin gebleken dat het College deze bevoegdheid aan deze instellingen, of een samenwerkingsorgaan van deze instellingen, heeft gemandateerd als bedoeld in artikel 10:5, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het College zich bij het besluit op bezwaar van 21 januari 2009 terecht bevoegd heeft geacht om inhoudelijk op het bezwaar te beslissen.
4.4. Besluit
4.4. De beslissing van het College om een persoon al dan niet toe te laten tot maatschappelijke opvang moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. Zoals hiervoor is overwogen is maatschappelijke opvang een op artikel 20, eerste lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo berustende publieke taak. De Raad is voorts van oordeel dat de beslissing om al dan niet tot die opvang te worden toegelaten op rechtsgevolg gericht is. Dit rechtsgevolg bestaat hierin dat beslist wordt of de persoon die daartoe wenst te worden toegelaten al dan niet recht heeft op die toelating.
4.5. Individuele voorziening?
4.5.1. Het College heeft de weigering tot toelating gebaseerd op artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000. De Raad ziet zich voor de vraag gesteld of het College zich terecht op dat artikel beroept, dan wel dat (mede) artikel 11 van Pro de Vw 2000, dan wel artikel 8 van Pro de Wmo het hier in aanmerking te nemen beoordelingskader moet zijn. Voor de beantwoording van die vraag is van belang of maatschappelijke opvang aangemerkt moet worden als een individuele voorziening als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wmo.
4.5.2. De Raad is van oordeel dat maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wmo geen individuele voorziening is als bedoeld in de artikelen 5 en 8 van de Wmo. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het bij maatschappelijke opvang om in beginsel voor een ieder toegankelijke, collectief aangeboden voorzieningen gaat, op basis van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Voorts heeft hij daarbij in aanmerking genomen dat bij de toelatingsbeoordeling in het algemeen geen acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en dat deze opvang naar zijn aard niet is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.
4.5.3. Het voorgaande betekent dat appellante, die om toelating tot maatschappelijke opvang heeft verzocht, een aanvraag heeft ingediend om een andere dan een individuele voorziening, zodat artikel 8, van de Wmo, dat slechts op het verlenen van individuele voorzieningen ziet, daarop niet van toepassing is. Nu ook overigens in de Wmo geen aan artikel 8 van Pro de Wmo gelijke bepaling met betrekking tot de verlening van andere dan individuele voorzieningen is opgenomen, is de Raad van oordeel dat voor de vraag of appellant aanspraak heeft op toelating tot de nachtopvang, de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 het in aanmerking te nemen beoordelingskader vormen.
4.6. Koppelingsregeling
4.6.1. Niet gebleken is dat appellante ten tijde in geding rechtmatig verblijf had, zoals bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000. Dit betekent dat appellante ingevolge de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 geen aanspraak kon maken op toelating tot de maatschappelijke opvang in de gemeente Amsterdam als centrumgemeente. Het betekent voorts dat het College zich terecht onder verwijzing naar de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van appellante op grond van haar verblijfsstatus moet worden afgewezen.
4.7. Internationaal recht
4.7.1. Met betrekking tot het beroep dat namens appellante is gedaan op diverse verdragsbepalingen overweegt de Raad het volgende.
4.7.2. Zoals is overwogen in 4.6.1 kan appellante op grond van de koppelingsregeling naar nationaal recht geen aanspraak op maatschappelijke opvang ontlenen. De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001 (LJN AB2276), gepubliceerd in RSV 2001, 188, geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in diverse - rechtstreeks werkende - bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van Pro het EVRM, artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De Raad heeft in het kader van deze toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, steeds aanvaardbaar geacht. De Raad ziet geen reden om in de onderhavige situatie anders te oordelen.
4.7.3. Ook het beroep van appellante op de diverse verdragsbepalingen uit het ESH en IVESCR kan geen doel treffen. De Raad heeft reeds eerder overwogen (zie onder meer de uitspraak van 18 juni 2004, RSV 2004, 298) dat de bepalingen van het ESH en het IVESCR waarop appellant zich beroept niet een ieder kunnen verbinden als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet (Gw). De Raad ziet in hetgeen namens appellant met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen is aangevoerd, waaronder de verwijzing naar diverse stukken, onvoldoende basis om een afwijkend standpunt in te nemen in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van Pro de Gw moeten worden aangemerkt. De Raad wijst in dit verband naar hetgeen reeds is overwogen in de uitspraken van 11 oktober 2007, LJN BB5687 en van 22 december 2008, LJN BG8789. Naar het oordeel van de Raad is in genoemde verdragsartikelen sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op maatschappelijke opvang in de vorm van opvang en verblijf valt te ontlenen.
4.7.4. Ten aanzien van het beroep van appellante op artikel 8 van Pro het EVRM oordeelt de Raad als volgt. In de eerder genoemde uitspraak van 22 december 2008 heeft de Raad reeds overwogen dat het EHRM respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the “very essence” van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen en het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meer malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
4.7.5. De Raad stelt vast dat appellante ten tijde hier in geding slechts een beperkt gezinsleven kon uitoefenen omdat zij vanwege haar verblijfsstatus geen middelen had om met haar kinderen in een huis te wonen. Niettemin kan niet worden gezegd dat door de weigering van het College om aan appellante maatschappelijke opvang als door haar gewenst aan te bieden, de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante en de kinderen onmogelijk wordt gemaakt (vgl. het arrest van het EHRM van 3 mei 2001, in de zaak Domenech Pardo vs Spanje, nr. 55996/00). De Raad heeft hierbij van belang geacht dat appellante het gezag heeft over haar kinderen en dat zij dagelijks langdurig contact met hen heeft zodat zij een - zij het beperkt - gezinsleven met haar kinderen kan voeren. Hieruit volgt dat geen sprake is van een zodanige aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten leiden tot de positieve verplichting van de staat om maatschappelijke opvang te bieden. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van maatschappelijke opvang op grond van appellantes verblijfsstatus geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellante. Van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het EVRM is dan ook naar het oordeel van de Raad geen sprake. De door appellante genoemde arresten van het EHRM brengen de Raad niet tot een ander oordeel nu in die arresten, nog afgezien van het feit dat daar sprake is van een geheel ander feitencomplex, de negatieve verplichting van de staat aan de orde was om zich te onthouden van inmenging in het gezinsleven.
4.7.6. Daargelaten de vraag of artikel 9 van Pro het IVRK kan worden beschouwd als een ieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de Gw en als zodanig rechtstreeks kan worden ingeroepen, leidt de in dit artikel vervatte norm niet tot meer waarborgen dan reeds voortvloeien uit artikel 8 van Pro het EVRM. Artikel 9 van Pro het IVRK behoeft daarom geen verdere bespreking.
4.8. Conclusie
4.8.1. Gelet op het bovenstaande heeft het College op goede gronden de aanvraag van appellante om maatschappelijke opvang afgewezen. De aangevallen uitspraak komt, zij het op andere grond, voor bevestiging in aanmerking.
De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier, uitgesproken in het openbaar op 15 april 2010.
(get.) R.M. van Male.
(get.) C. de Blaeij.
BvW