Uitspraak
07/2830 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 30 maart 2007, 06/1225 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden (hierna: College)
Datum uitspraak: 15 juni 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nadere stukken in het geding gebracht.
Appellante heeft nadere stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2010. Voor appellante zijn verschenen mr. M.R. van der Pol, advocaat te Leeuwarden en [naam zoon van appellante]. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door P.C. Caron, werkzaam bij de gemeente Leeuwarden.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Appellante ontving ten tijde hier in geding bijstand ingevolge de Algemene bijstandswet (Awb) met een toeslag van 20% van het wettelijk minimumloon in aanvulling op haar uitkering ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen. Bij besluit van 6 oktober 1999 heeft het College de hoogte van deze toeslag over de periode van 1 januari 1997 tot en met 31 oktober 1998 herzien naar 5% van het wettelijk minimumloon. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de bij appellante inwonende zoon inkomsten uit arbeid genoot waarvan zij aan het College geen melding had gemaakt. Het College heeft de gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van ƒ 10.835,64 bruto van appellante teruggevorderd en daarbij bepaald dat appellante dit bedrag terstond en ineens dient te voldoen vóór 18 oktober 1999.
1.2. Appellante heeft over de periode van 1 december 1998 tot 1 oktober 1999 wederom een toeslag van 20% ontvangen. Bij besluit van 29 november 1999 heeft het College - voorzover relevant - met ingang van 1 oktober 1999 de toeslag wederom verlaagd naar 5% op de grond dat haar zoon weer bij haar is gaan wonen en geen sprake is van zorgbehoevendheid (lees: hulpbehoevendheid) in de zin van artikel 2 van de Algemene bijstandsverordening (hierna: Verordening).
1.3. Bij besluit van 18 oktober 2000 heeft het College het tegen het besluit van 6 oktober 1999 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard voorzover dat betrekking heeft op de herziening en de terugvordering met dien verstande dat het College aanleiding heeft gezien om de wettelijke grondslag te wijzigen. Met betrekking tot de invordering heeft het College bepaald dat een nieuw besluit dient te worden genomen. Het tegen het besluit van 29 november 1999 gemaakte bezwaar heeft het College ongegrond verklaard voorzover dat betrekking heeft op de verlaging van de toeslag per 1 oktober 1999.
1.4. Bij uitspraak van 18 december 2003 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2000 ongegrond verklaard.
1.5. Bij uitspraak van 1 augustus 2005 heeft de Raad, met bepalingen over griffierecht en proceskosten, de uitspraak van de rechtbank van 18 december 2003 vernietigd, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2000 vernietigd en het College opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Daartoe is geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat het door het College aan het besluit van 18 oktober 2000 ten grondslag gelegde advies is uitgebracht door een commissie die voldoet aan het vereiste van artikel 7:13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.6. Bij besluit van 30 maart 2006 heeft het College ter uitvoering van de uitspraak van de Raad van 1 augustus 2005 een nieuw besluit op bezwaar genomen waarbij het tegen het besluit van 6 oktober 1999 gemaakte bezwaar andermaal ongegrond is verklaard voor zover het betrekking heeft op de herziening en de terugvordering. Ter zake de invordering van de teruggevorderde kosten van bijstand heeft het College bepaald dat vanaf 1 maart 2006 een bedrag van € 15,-- per maand dient te worden afgelost en dat het gereserveerde vakantiegeld niet wordt uitbetaald.
1.7. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 30 maart 2006 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat de bevoegdheid om tot terugvordering van de aan appellante verleende bijstand over te gaan niet is verjaard. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat appellante niet hulpbehoevend was in de zin van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening.
2. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd.
3. Met betrekking tot de herziening en de terugvordering van de bijstand over de periode van 1 januari 1997 tot 1 juli 1997 komt de Raad tot de volgende beoordeling.
3.1. Niet in geschil is dat appellante in de hier in geding zijnde periode geen melding heeft gemaakt van het inkomen van haar zoon met wie zij in deze periode haar woning deelde. Ook is niet in geschil dat appellante gelet op deze omstandigheid op grond van artikel 2, derde lid en onder c, van de Verordening recht had op een toeslag van 5% in plaats van de toeslag van 20% die zij in deze periode heeft ontvangen.
3.2. Appellante doet evenwel een beroep op artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening op grond waarvan in geval van hulpbehoevendheid recht bestaat op een toeslag van 20% van het wettelijk minimumloon.
3.3. Op grond van artikel 1, aanhef en onder m, van de Verordening wordt onder hulpbehoevende verstaan degene die, indien hij niet tezamen met een ander de woning zou bewonen, zou zijn aangewezen op intensieve beroepsmatige hulp.
3.4. De Raad is van oordeel dat de voorhanden gegevens onvoldoende aanknopingspunten bieden voor de conclusie dat appellante ten tijde hier van belang hulpbehoevend was in de zin van de Verordening. Daarbij verwijst de Raad naar de rapporten van J.G. Vissers, arts bij de GGD Fryslân, van 29 oktober 1999 en 18 november 1999, waarin staat vermeld dat appellante is aangewezen op thuiszorg die bestaat uit huishoudelijke zorg die dagelijks dan wel om de dag moet worden verleend. De Raad merkt op dat Vissers - blijkens de brief van de GGD-arts R.I. Bos van 22 juni 2000 - bij zijn beoordeling rekening heeft gehouden met de brief van de behandeld psycholoog drs. Engel Vrouwe van 6 november 1995. De bevindingen van Vissers vinden voorts bevestiging in het door het Regionaal Indicatie Orgaan Noord-Friesland genomen indicatiebesluit van 7 maart 2000 dat appellante recht geeft op een Persoonsgebonden Budget voor het tweemaal per week laten verrichten van schoonmaakwerkzaamheden met een maximale duur van 6 uur. Het vorenstaande leidt de Raad tot het oordeel dat het College de toeslag voor wat betreft de periode hier in geding terecht heeft vastgesteld op 5%. De overgelegde medische rapporten van 24 december 2004 en 10 juli 2007 brengen de Raad niet tot een ander oordeel reeds nu deze rapporten betrekking hebben op een latere dan de thans in geding zijnde periode.
3.5. Nu appellante de in artikel 65, eerste lid (tekst vóór en vanaf 1 juli 1997), van de Abw vervatte inlichtingenverplichting niet naar behoren is nagekomen, en zij ten gevolge hiervan over de in geding zijnde periode teveel bijstand heeft ontvangen, diende de bijstand van appellante te worden herzien, vanaf 1 juli 1997 op grond van artikel 69, derde lid, aanhef en onder a, van de Abw.
3.6. Uit het voorgaande vloeit voort dat tevens is voldaan aan de voorwaarden voor terugvordering op grond van artikel 81, eerste lid (tekst vóór en vanaf 1 juli 1997), van de Abw.
3.7. Met betrekking tot het verval of de verjaring van het recht op terugvordering komt de Raad voorzover het gaat om de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 januari 1997 tot 1 juli 1997 tot de volgende beoordeling.
3.8. Op grond van artikel 87, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (zoals dat luidde vóór 1 juli 1997) worden - behoudens in de gevallen bedoeld in de artikelen 82 en 83 - kosten van bijstand die meer dan vijf jaar vóór de datum van verzending van het besluit tot terugvordering zijn gemaakt niet teruggevorderd.
Op grond van artikel 87, derde lid, van de Abw (zoals dat luidde vóór 1 juli 1997) staan de termijnen, genoemd in het eerste en het tweede lid, niet in de weg aan latere tenuitvoerlegging van het besluit tot terugvordering.
3.9. Het College heeft de gemaakte kosten van bijstand bij een op 6 oktober 1999 verzonden besluit - en derhalve binnen de termijn van vijf jaren - van appellante teruggevorderd. Dit betekent dat, gelet op artikel 87, derde lid, van de Abw, ook na ommekomst van die termijn nog tot de tenuitvoerlegging van de terugvordering kon worden overgegaan. Anders dan appellante heeft aangevoerd is wat betreft de periode van 1 januari 1997 tot 1 juli 1997 derhalve geen sprake van verval van het recht om tot terugvordering over te gaan.
3.10. Met betrekking tot de verjaring van het recht op terugvordering over de periode van 1 juli 1997 tot 31 oktober 1998 merkt de Raad op dat in de Abw, zoals die luidde na 1 juli 1997, geen regeling is opgenomen over de verjaring van het recht op terugvordering van gemaakte kosten van bijstand. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 28 maart 2007, LJN BA2491) dient voor de regeling van verjaring vanaf 1 juli 1997 aansluiting te worden gezocht bij het Burgerlijk Wetboek (BW).
3.11. Artikel 3:309 van het BW bepaalt dat een rechtsvordering uit onverschuldigde betaling verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger bekend is geworden en in ieder geval twintig jaren nadat de vordering is ontstaan.
Artikel 3:316 van het BW bepaalt, voor zover hier van belang, dat de verjaring van een rechtsvordering wordt gestuit door het instellen van een eis, alsmede door iedere andere daad van rechtsvervolging van de zijde van de gerechtigde, die in de vereiste vorm geschiedt.
Artikel 3:319 van het BW bepaalt dat door stuiting van de verjaring van een rechtsvordering een nieuwe verjaringstermijn begint te lopen, die gelijk is aan de oorspronkelijke, doch niet langer dan vijf jaren.
3.12. De Raad stelt vast dat het terugvorderingsbesluit van 6 oktober 1999 binnen de in artikel 3:309 van het BW genoemde termijn is genomen. Bij besluit van 18 oktober 2000 heeft het College dit besluit gehandhaafd behoudens voorzover het de invordering van de kosten van bijstand betreft. Ter zake van de invordering is bepaald dat daarover een nieuw besluit moet worden genomen. Het besluit van 18 oktober 2000 is aan te merken als een stuitingshandeling, nu dit besluit ondubbelzinnig duidelijk maakt dat de gemaakte kosten van bijstand worden ingevorderd. Door deze stuiting is, gelet op het bepaalde in artikel 3:319 van het BW, een nieuwe verjaringstermijn van vijf jaren gaan lopen voor het nemen van een besluit waarin wordt bepaald binnen welke termijn of termijnen hetgeen wordt teruggevorderd moet worden terugbetaald. Eerst op 30 maart 2006 heeft het College een dergelijk besluit genomen. Aangezien de verjaringstermijn op
18 oktober 2005 is verstreken, was het recht op invordering van de op kosten van bijstand betrekking hebbende terugvordering ten tijde van het besluit van 30 maart 2006 verjaard.
4. Met betrekking tot de vraag of het College de toeslag van appellante met ingang van 1 oktober 1999 terecht heeft verlaagd van 20% naar 5%, waarbij het College ten aanzien van appellante geen hulpbehoevendheid in de zin van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening heeft aangenomen, verwijst de Raad naar hetgeen hierover onder 3.4 is overwogen. De Raad dient in het onderhavige geval de periode van 1 oktober 1999 tot en met 29 november 1999 (datum primair besluit) te beoordelen. In de in 3.4 vermelde rapporten heeft de arts Vissers de in deze periode bij appellante bestaande medische situatie beoordeeld.
5. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Raad zal - doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen - het beroep gegrond verklaren en het besluit van 30 maart 2006 wegens strijd met de wet - vernietigen voorzover het de invordering van de op het besluit van 6 oktober 1999 steunende terugvordering over de periode van 1 juli 1997 tot 31 oktober 1998 betreft. Het College zal voorts worden opgedragen om ten aanzien van de invordering een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak
6. Namens appellante is in hoger beroep verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in verband met de lange duur van de procedure.
6.1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt.
6.2. Voor de wijze van beoordeling van dit verzoek verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009). Daarin heeft de Raad onder meer overwogen dat in een procedure in drie instanties in zaken zoals deze het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De onder 6.1 genoemde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
6.3. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 24 maart 2009 (LJN BH9991), moet in een geval waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (het ministerie van Justitie).
6.4. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. De Raad stelt vast dat de rechtbank bij de eerste behandeling van de zaak de haar toekomende behandelingsduur van anderhalf jaar ruim heeft overschreden. De Raad is bij de eerste behandeling van de zaak wel binnen de hem toekomende behandelingsduur van twee jaar gebleven. De totale behandelingsduur in de eerste rechterlijke fase heeft door de overschrijding van de behandelingsduur bij de rechtbank echter niet minder dan drie jaar en een half jaar geduurd. De hernieuwde behandeling van de zaak bij de rechtbank en de Raad heeft opgeteld 4 jaar geduurd (respectievelijk 11 maanden en 3 jaar en 1 maand). Dit is meer dan de toegestane duur van 3½ jaar. De Raad ziet echter aanleiding in deze fase een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
6.5. De Raad stelt vast dat de gemachtigde van appellant in haar brief van 11 februari 2009 de Raad heeft verzocht de zaak nog niet op zitting te behandelen, nu partijen doende zijn om een mediationtraject op te starten. Dit verzoek is nog eens bij brief van 19 januari 2010 herhaald. Het mediationtraject heeft niet tot een beslechting van het geschil geleid. De Raad heeft aan partijen op 22 maart 2010 kennisgevingen toegezonden van de behandeling van de onderhavige zaak op de zitting van 4 mei 2010. De Raad ziet in het vorenstaande aanleiding de nog als redelijk aan te merken behandelingsduur in de rechterlijke fase te verlengen met een jaar en (afgerond) een maand, derhalve in totaal vier jaar en zeven maanden. Nu uit 6.4 blijkt dat na het besluit van 30 maart 2006 de rechterlijke fase vier jaar heeft geduurd volgt hieruit dat geen sprake is geweest van een te lange behandelingsduur in deze fase van de rechterlijke procedure.
6.6. Nu de langere behandelingsduur in de eerste rechterlijke fase niet de totale overschrijding van, de behandelingsduur van 10 jaar en (afgerond) 6 maanden kan verklaren, kan aan deze vaststelling het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.
6.7. De Raad verbindt hieraan - thans - de gevolgtrekking dat in deze procedure met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van de Awb moet worden beslist omtrent appellants verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van de Awb merkt de Raad daarbij, naast het College, de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
7. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 30 maart 2006 voorzover de daarbij aangepaste invordering van de op het besluit van 6 oktober 1999 steunende terugvordering betrekking heeft op de periode van 1 juli 1997 tot 31 oktober 1998;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.266,--;
Bepaalt dat het College aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 144,-- vergoedt.
Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder het nummer 10/3635 BESLU en 10/3637 BESLU (SV) ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en R.H.M. Roelofs en R. van der Spoel als leden, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2010.
(get.) A.B.J. van der Ham.
(get.) W. Altenaar.
AV