Uitspraak
09/5685 WWB
09/5757 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
1. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris)
en
2. Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot (hierna: het College)
3. De gemeente Oirschot (hierna: de gemeente),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 3 september 2009, 08/1330 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
het College
en
de Staatssecretaris
Datum uitspraak: 23 november 2010
I. PROCESVERLOOP
De Staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het College en de gemeente heeft mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, eveneens hoger beroep ingesteld.
De Staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2010. De Staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels, werkzaam bij de Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [B.], ambtenaar bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voor het College en de gemeente is verschenen de burgemeester, R. Severijns, bijgestaan door mr. Roozendaal.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Bij brief van 14 februari 2007 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het College er aan herinnerd dat het verslag over de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2005 nog niet is ontvangen. Meegedeeld is dat het verslag binnen twee weken na dagtekening van de brief ontvangen moet zijn, in verband waarmee er op is gewezen dat het verslag uiterlijk op 20 september 2006 ontvangen had moeten zijn. Bij brief van 12 november 2007 is het College nogmaals dringend verzocht er voor te zorgen dat de verantwoordingsdocumenten over 2005 uiterlijk op 21 november 2007 door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn ontvangen. Daaraan is de mededeling gekoppeld dat de gemeente binnen enkele weken een besluit zal ontvangen over de financiële consequenties van de afwikkeling over 2005.
1.2. Bij besluit van 21 november 2007 heeft de Staatssecretaris de over het jaar 2005 toegekende uitkering als bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, van de WWB tot een bedrag van € 445.716,-- van het College teruggevorderd.
1.3. Bij besluit van 5 maart 2008, voor zover van belang, zijn de bezwaren van het College en de gemeente tegen het besluit van 21 november 2007 ongegrond verklaard. Vastgesteld is dat het Verslag over de uitvoering (Vodu) van de WWB, voorzien van de accountantsverklaring en een oordeel van de gemeenteraad met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2005, in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Regeling WWB niet uiterlijk op 20 september 2006 door de minister is ontvangen. Voorts is vastgesteld dat het Vodu over 2005 ook niet op 1 juli 2007 is ingediend. Met toepassing van artikel 70, tweede lid, van de WWB in verbinding met artikel 3, derde lid, van het Besluit WWB is daarom besloten om de uitkering werkdeel voor 100% van het College terug te vorderen, dit omdat naar het oordeel van de Staatssecretaris de volledige terugvordering niet tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. Daartoe is onder andere overwogen dat de door het College en de gemeente genoemde omstandigheden die de te late indiening van het Vodu hebben veroorzaakt, reorganisatie en miscommunicatie tussen de gemeente en de accountant, omstandigheden zijn die voor rekening en risico van de gemeente zijn en geen overmacht betreffen maar de gemeente verwijtbaar zijn.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep van het College tegen het besluit van 5 maart 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de Staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen waarbij voor verweerder de Staatssecretaris moet worden gelezen en voor eiser het College:
“Vervolgens is dan de vraag of verweerder op goede gronden heeft kunnen besluiten dat van een onbillijkheid van overwegende aard geen sprake is en dat derhalve geen gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot matiging van de terugvordering op grond van artikel 3 van Pro de WWB. Die vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Namens verweerder is ter zitting verklaard dat het van zeer groot belang is dat de gecertificeerde Vodu’s tijdig worden ingediend, omdat verweerder op basis van die gegevens bepaalt op welke wijze het budget voor het volgende begrotingsjaar over de gemeenten wordt verdeeld. Bij het ontbreken van deze gegevens kan de verdeling niet plaatsvinden. Eventuele terugvorderingen spelen hierbij geen rol om begrotingstechnische redenen. Indien evenwel de tijdige indiening van bedoelde gegevens zo zwaarwegend is als verweerder stelt, dan is het naar het oordeel van de rechtbank ook van het grootste belang dat verweerder de voor hem geldende termijnen eveneens strikt handhaaft. Niet in geschil is dat verweerder de termijn van 3 maanden voor het doen van de mededeling van de terugvordering met circa 7 weken ruim heeft overschreden. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat eiser de in discussie zijnde gelden voor de WWB op rechtmatige wijze heeft besteed. Partijen verschillen hierover niet van mening. Alles overziende is de rechtbank dan ook tot het oordeel gekomen dat verweerder bij het gebruik van de bevoegdheid tot terugvordering zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de eigen handelwijze en de voorbeeldwerking die daarvan uitgaat. Dit brengt met zich dat hier een situatie voordoet waarin voldoende reden is om te oordelen dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard in het geval niet wordt besloten tot matiging van het terug te vorderen bedrag. Immers niet kan worden volstaan met slechts de handelwijze van één partij te bezien. Houding en gedrag van beide partijen dienden in deze weging in ogenschouw te worden genomen. Gebleken is dat verweerder zich van het voorgaande onvoldoende rekenschap heeft gegeven. Het bestreden besluit zal dan ook niet in stand kunnen worden gelaten. Verweerder dient zich opnieuw te beraden met in achtneming van het voorgaande.”.
3. Zowel de Staatssecretaris als het College en de gemeente hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1. Namens de Staatssecretaris is in hoofdzaak betoogd dat de rechtbank bij haar oordeel, dat het percentage van de uitkering dat op grond van artikel 70, tweede lid, van de WWB wordt teruggevorderd, minder dan 100% dient te bedragen, een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd. De beantwoording van de vraag of volledige terugvordering tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt, behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de Staatssecretaris en de gebruikmaking van die bevoegdheid dient door de bestuursrechter marginaal te worden getoetst, hetgeen de rechtbank naar het oordeel van de Staatssecretaris niet heeft gedaan.
3.2. Namens het College en de gemeente is, evenals in bezwaar en beroep, betoogd dat de termijn van drie maanden, genoemd in artikel 70, tweede lid, laatste volzin, van de WWB een fatale termijn is. Indien niet binnen drie maanden na de achttien maanden, bedoeld in artikel 70, tweede lid, eerste volzin, van de WWB, mededeling van terugvordering wordt gedaan, vervalt de bevoegdheid tot terugvordering. Voorts is gesteld dat bij het horen artikel 7:5, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in acht is genomen. Er is gehoord door twee personen, van wie er een bij de voorbereiding van het primaire besluit betrokken is geweest.
3.3. Namens de gemeente is betoogd dat de rechtbank ten onrechte alleen het College als partij heeft aangemerkt en niet ook de gemeente.
4. De Raad komt met betrekking tot het hoger beroep van de gemeente tot de volgende beoordeling.
4.1. De Raad stelt vast dat zowel het College als de gemeente bij de rechtbank beroep hebben ingesteld tegen het besluit van 5 maart 2008. De Raad stelt voorts vast dat de rechtbank uitsluitend heeft beslist op het door het College ingestelde beroep. De rechtbank heeft ten onrechte niet beslist op het beroep dat is ingesteld door de gemeente. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij niet is beslist op het beroep van de gemeente, voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van de gemeente tegen het besluit van
5 maart 2008 beoordelen.
4.2.1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
4.2.2. In artikel 69, eerste lid, onderdeel a, (oud) van de WWB is bepaald dat Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering verstrekt voor de kosten van voorzieningen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, niet zijnde uitvoeringskosten. In artikel 70, eerste lid, eerste volzin en tweede lid, eerste volzin (oud) van de WWB is bepaald onder welke voorwaarden de uitkering bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, van de WWB wordt teruggevorderd. Ingevolge de tweede volzin van het eerste en van het tweede lid van artikel 70 (oud) van de WWB doet Onze Minister binnen een bepaalde termijn mededeling van de terugvordering aan het college.
4.3. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de uitkering als bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, van de WWB verleend en betaald aan het College. Het primaire besluit inzake de terugvordering van die uitkering is in overeenstemming met artikel 70, tweede lid, tweede volzin, (oud) van de WWB geadresseerd aan het College. Bij een besluit als onderhavige is het belang van degene van wie de uitkering wordt teruggevorderd (het College) rechtstreeks betrokken. Aannemelijk is dat de gemeente in zijn financieel belang kan worden geraakt door het onderhavige besluit, maar dit is een afgeleid belang en geen rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
4.4. Gelet op het bovenstaande is de Raad van oordeel dat de Staatssecretaris de bezwaren van de gemeente niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Het besluit van 5 maart 2008, voor zover daarbij het bezwaar van de gemeente ongegrond is verklaard, is in strijd met artikel 7:1 in Pro samenhang met artikel 8:1, eerste lid, en artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De Raad zal dan ook - met gegrond verklaring van het beroep van de gemeente - het
besluit van 5 maart 2008 in zoverre vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het bezwaar van de gemeente tegen het besluit van 21 november 2007 niet-ontvankelijk verklaren.
5. De Raad komt met betrekking tot de hoger beroepen van het College en de Staatssecretaris tot de volgende beoordeling.
5.1.1. Artikel 70, tweede lid (oud), van de WWB bepaalt dat, indien het verslag niet volledig is ontvangen binnen achttien maanden na het jaar waarop het betrekking heeft of niet is voorzien van de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 77, eerste lid, een bij algemene maatregel van bestuur bepaald percentage van de uitkering wordt teruggevorderd. Onze Minister doet binnen drie maanden na afloop van de achttien maanden mededeling van de terugvordering.
5.1.2. Artikel 70, derde lid (oud), van de WWB bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over de terugvordering, bedoeld in het eerste en tweede lid, waarbij kan worden bepaald dat in bepaalde gevallen een percentage van het niet bestede deel van de uitkering niet wordt teruggevorderd.
5.1.3. De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit WWB, waarbij in artikel 3, derde lid, is bepaald dat het percentage van de uitkering dat op grond van artikel 70, tweede lid, van de wet wordt teruggevorderd 100% bedraagt. Indien volledige terugvordering naar het oordeel van Onze Minister tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt, stelt Onze Minster de terugvordering op een lager percentage vast.
5.2. De Raad stelt allereerst vast dat, anders dan van de zijde van het College ter zitting van de Raad is betoogd, artikel 70, tweede lid, eerste volzin, van de WWB een imperatieve bepaling is. Indien, zoals in dit geval, is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van die bepaling dan wordt een bepaald percentage van de uitkering teruggevorderd. De Raad is voorts met de rechtbank van oordeel dat de termijn van drie maanden, genoemd in artikel 70, tweede lid, laatste volzin, van de WWB een termijn van orde is. Noch in artikel 70 van Pro de WWB, noch in de toelichting op die bepaling, noch in enige andere bepaling van de WWB is een aanknopingspunt te vinden voor het standpunt van het College dat de bedoelde termijn van drie maanden een fatale termijn is, na ommekomst waarvan het recht tot terugvordering vervalt. De gemachtigde van het College heeft overigens ook geen wettelijke bepaling kunnen noemen waarop hij zijn visie ter zake baseert.
5.3.1. De Raad is voorts van oordeel dat de grief van de Staatssecretaris, dat de rechtbank bij haar oordeel dat de Staatssecretaris het percentage van de uitkering dat wordt teruggevorderd dient te matigen, een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd, doel treft. Gelet op de tekst van artikel 3, derde lid, laatste volzin, van het Besluit WWB behoort het tot de discretionaire bevoegdheid van de minister om te beoordelen of volledige terugvordering tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. De bestuursrechter dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de minister in redelijkheid tot het oordeel is kunnen komen dat volledige terugvordering niet tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt.
5.3.2. Blijkens de stukken en het ter zitting van de Raad verhandelde betrekt de Staatssecretaris bij zijn beoordeling of volledige terugvordering tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt, in het bijzonder of de te late indiening van een Vodu een gevolg is van overmacht en niet aan een college te verwijten is. Omdat in het onderhavige geval de te late indiening van het Vodu over 2005 een gevolg is van personele onderbezetting en reorganisatie - omstandigheden die naar het oordeel van de Staatssecretaris in de risicosfeer van het College liggen - ziet de Staatssecretaris geen reden om te oordelen dat bij volledige terugvordering sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, te minder omdat het College meerdere malen zowel telefonisch als schriftelijk is gemaand om het Vodu over 2005 in te dienen.
5.3.3. Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat de Staatssecretaris bij afweging van alle omstandigheden niet in redelijkheid tot het oordeel is kunnen komen dat volledige terugvordering niet tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. De Raad wijst er in dit verband op dat de Staatssecretaris bij zijn afweging niet gehouden is om omstandigheden te betrekken die zich hebben voorgedaan na het verstrijken van de termijn van achttien maanden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
5.4.1. De Raad is verder van oordeel dat de grief van het College dat sprake is van schending van artikel 7:5, eerste lid, van de Awb niet slaagt.
5.4.2. Artikel 7:5, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door:
a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of
b. meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
5.4.3. In het eerste deel van het verslag van de op 31 januari 2008 gehouden hoorzitting is vermeld dat de Staatssecretaris zelf hoort en dit horen heeft gemandateerd aan de Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden. Vast staat dat mr. H.P.M. Schenkels, die heeft gehoord, werkzaam is bij de Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden en niet bij de voorbereiding van het besluit van 21 november 2005 betrokken is geweest. Aldus is sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7:5, eerste lid, aanhef, en onder a, van de Awb.
5.5. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen in 5.2, 5.4.1 tot en met 5.4.3 faalt het hoger beroep van het College. Het hoger beroep van de Staatssecretaris treft, gezien hetgeen is overwogen in 5.3.1 tot en met 5.3.3, doel. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, ook voor zover daarbij is beslist op het beroep van het College. Doende
hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van het College tegen het besluit van 5 maart 2008 ongegrond verklaren.
6. De Raad ziet aanleiding de Staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van de gemeente. Deze worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 8.741,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep van het College tegen het besluit van 5 maart 2008 ongegrond;
Verklaart het beroep van de gemeente tegen het besluit van 5 maart 2008 gegrond;
Vernietigt het besluit van 5 maart 2008, voor zover daarbij het bezwaar van de gemeente tegen het besluit van 21 november 2007 ongegrond is verklaard;
Bepaalt dat het bezwaar van de gemeente tegen het besluit van 21 november 2007 niet-ontvankelijk is;
Veroordeelt de Staatssecretaris in de proceskosten van de gemeente tot een bedrag van € 1.518,--.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en J.M.A. van der Kolk-Severijns en N.M. van Waterschoot als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2010.
(get.) J.J.A. Kooijman.
(get.) J.M. Tason Avila.
JvS