Uitspraak
09/2755 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 april 2009, 07/4944 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene),
en
appellant
Datum uitspraak: 30 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2010. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Burghout, juridisch adviseur, en W. van Oort, werkzaam bij GVB Exploitatie B.V., de rechtsopvolger van het Gemeentelijk Vervoersbedrijf Amsterdam (hierna: GVB). Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. K. de Bie, advocaat te Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreid overzicht van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Betrokkene, die sinds 1989 bij het GVB in dienst was als personenvervoerder op de tram, is in 2005 disciplinair gestraft met voorwaardelijk ontslag omdat hij een volgens rooster te rijden dienstrit niet gereden had. Bepaald werd dat het strafontslag ten uitvoer zou worden gebracht als betrokkene zich binnen twee jaar, ingaande 1 april 2005, wederom schuldig maakt aan een soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim. Dit voorwaardelijke ontslag is in rechte onaantastbaar geworden.
1.2. Op 26 juli 2006 heeft betrokkene tijdens twee ritten met zijn tram zodanig gedrag vertoond dat appellant daarin aanleiding heeft gezien het besluit te nemen het voorwaardelijk opgelegde strafontslag ten uitvoer te leggen. Het desbetreffende besluit van 6 november 2006 (hierna: primair besluit) is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 november 2007 (hierna: bestreden besluit). Het college heeft als ernstig plichtsverzuim aangemerkt nader omschreven a) kaartverkoophandelingen, b) bejegening van controleurs en c) weigering medewerking te verlenen aan een tweede kaartcontrole.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Verder heeft zij bepalingen gegeven over de vergoeding van griffierecht en proceskosten en heeft zij het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank heeft alleen de in 1.2 onder c vermelde gedraging als plichtsverzuim aanvaard, maar zij heeft onvoldoende aanknopingspunten gevonden om deze gedraging in dit concrete geval als ernstig plichtsverzuim te kwalificeren.
3. Appellant heeft in hoger beroep gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door appellant in aanmerking genomen gedragingen niet als (ernstig) plichtsverzuim zijn te kwalificeren. Gelet op het karakter van een besluit tot tenuitvoerlegging van een eerder opgelegde voorwaardelijke disciplinaire straf kan van een bestuursorgaan alleen onder bijzondere omstandigheden worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld. Van bijzondere omstandigheden is in de ogen van appellant geen sprake.
4. Betrokkene is in de eerste plaats van mening dat appellant geen procesbelang meer heeft bij deze procedure. Daartoe is gewezen op de omstandigheid dat GVB Exploitatie B.V. de gemeente volledig vrijwaart voor eventuele uit deze zaak voortvloeiende aanspraken van betrokkene en op de omstandigheid dat betrokkene in verband met de privatisering van het GVB wegens opheffing van zijn betrekking met ingang van 1 december 2009 uit zijn functie is ontslagen. Betrokkene kan zich vinden in de aangevallen uitspraak. Hij betwist dat hij zich aan ander plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt dan de rechtbank in aanmerking heeft genomen. Hij is van opvatting dat appellant in hoger beroep ten onrechte andere verkoophandelingen aan hem verwijt dan in aanmerking zijn genomen bij het primaire besluit.
Tot slot heeft betrokkene grieven geuit over de procedurele aanpak door appellant.
5. De Raad overweegt naar aanleiding hiervan het volgende.
5.1. Hij volgt appellant in zijn opvatting dat hij, ondanks de door betrokkene in dit verband genoemde omstandigheden, nog procesbelang heeft. Terecht heeft appellant erop gewezen dat een gevolg van de aangevallen uitspraak is geweest dat betrokkene, anders dan appellant met het ontslag had beoogd, in dienst is gebleven van de gemeente tot 1 december 2009 en dat in hoger beroep aan de orde moet kunnen komen of de aangevallen uitspraak terecht is gedaan.
5.2. Appellant heeft zijn besluit tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijke strafontslag gebaseerd op het feit dat naar zijn opvatting de voorwaarde is vervuld dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan ‘enig ander ernstig plichtsverzuim’. De rechtbank heeft appellant daarin niet gevolgd. De Raad moet dus de vraag beantwoorden of dat oordeel van de rechtbank juist is. Dat vergt een antwoord op de vraag of appellant inderdaad niet op goede gronden tot zijn opvatting is gekomen. Daarbij is van belang dat het hier niet gaat om het opleggen van de zwaarste straf van ontslag, waarvoor noodzakelijk is dat de ambtenaar zich aan zodanig (zeer) ernstig plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt dat de straf van ontslag daaraan niet onevenredig is. Voldoende is dat sprake is van plichtsverzuim dat naar aard en omvang als ernstig is te kwalificeren en dat dus minder ernstig kan zijn dan noodzakelijk voor het opleggen van de zwaarste straf; het moet wel zodanig zijn dat daarvoor een van de zwaardere straffen kan worden opgelegd.
5.2.1. Verkoophandelingen
5.2.1.1. De Raad volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat betrokkene geen plichtsverzuim heeft gepleegd bij de hem verweten, onder 1.2, onder a, bedoelde verkoophandelingen op 26 juli 2006. Het gaat hier om het aan betrokkene gemaakte verwijt dat hij passagiers die hadden verzocht om een kaartje, niet direct van een kaartje heeft voorzien. Deze gedraging is betrokkene verweten in het voornemen tot strafontslag van 13 september 2006 en in het primaire besluit. Bij het bestreden besluit is het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard zonder dat daarbij is afgedaan aan het primaire besluit. Anders dan betrokkene stelt, gaat appellant dus niet buiten de omvang van het geding door deze gedraging als relevant plichtsverzuim in aanmerking te (blijven) nemen.
5.2.1.2. De Raad is van oordeel dat appellant het betrokkene verweten gedrag aannemelijk heeft gemaakt. Hij volgt in dat verband de samenvattende weergave in de pleitnotitie van de gemachtigde van appellant van 4 november 2010, luidend:
“Op 10 augustus 2006 [betrokkene] in de gelegenheid gesteld zich te verantwoorden. Hij heeft bij die gelegenheid verklaard dat hij op het Centraal Station even is gaan staan en een babbeltje heeft gemaakt met twee ingestapte passagiers. Hij zegt tegen deze passagiers dat hij ze later aan een kaartje zou helpen. Dan stappen er enkele kaartcontroleurs in. [Betrokkene] geeft direct uitleg over de passagiers die zonder kaartje zijn gaan zitten. Op de [straatnaam] verkoopt [betrokkene] aan de twee passagiers die op het Centraal Station waren ingestapt twee kaartjes.
Op 28 augustus 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden in het kader van het bezwaar van [betrokkene] tegen het besluit van 6 november 2006. [Betrokkene] bevestigt dat hij aan passagiers heeft gezegd dat hij eerst andere mensen zou helpen en laten instappen en dat hij later een kaartje zal regelen. Vervolgens is [betrokkene] met zijn rit begonnen en heeft hij, op de momenten dat hij stilstond kaartjes verkocht aan de mensen. Hij heeft het oudere stel op de [straatnaam] de kaartjes verkocht.
[Naam getuige 1], op 26 juli 2006 werkzaam als kaartcontroleur heeft verklaard dat zij passagiers in de tram heeft aangetroffen die geen geldig plaatsbewijs hadden. Een paar toeristen hebben aan haar verteld dat ze wel geld hadden betaald, maar geen kaartje hadden gekregen.
[Naam getuige 2], ook kaartcontroleur, heeft verklaard dat [betrokkene] hem vertelde, toen hij op het Centraal Station instapte dat er een paar toeristen zonder vervoerbewijs in de tram aanwezig waren.
Tijdens de zitting van de Rechtbank Amsterdam op 12 maart 2009 heeft [betrokkene] verklaard (proces-verbaal blz. 37 06): "lk heb 2 passagiers verwezen om later even terug te komen omdat ik vertrekkende was. Daar heb ik 2 kaartjes aan verkocht. Ik weet niet of er 3 mensen waren. Totale verkoophandeling heeft later alsnog plaatsgevonden".”
5.2.1.3. De Raad volgt appellant eveneens in zijn opvatting dat betrokkene aldus duidelijk in strijd heeft gehandeld met de instructies om direct en in één handeling een kaartje te verkopen. Appellant mag daaraan terecht groot belang hechten.
5.2.2. Weigering medewerking te verlenen aan tweede kaartcontole
5.2.2.1. Naar het oordeel van de Raad heeft de rechtbank de in 1.2, onder c, vermelde weigering van betrokkene om medewerking te verlenen aan een tweede kaartcontrole terecht als plichtsverzuim aangemerkt. Voor de Raad is, mede op grond van de ter zitting van de Raad door betrokkene in woord en gebaar gedane weergave van de gang van zaken en zijn houding en gedrag daarbij, komen vast te staan dat betrokkene pertinent controle op zijn tram geweigerd heeft later op de avond van 26 juli 2006 toen een controleur zich voor de tweede keer bij zijn tram meldde om een kaartcontrole te doen. Blijkens zijn eigen verklaring ter zitting van de rechtbank van 12 maart 2009 was betrokkene ervan op de hoogte dat het hem niet is toegestaan een dergelijke controle zonder meer te weigeren; hij kan om bijstand vragen van de Centrale Dienst.
5.2.2.2. De Raad volgt de rechtbank niet in haar overweging - die er kennelijk toe strekt de ernst van de weigering te relativeren - dat het opmerkelijk is dat de controleurs zijn vertrokken zonder een controle uit te voeren. Door appellant is overtuigend verklaard dat het vertrek van de controleurs past in het door appellant gevoerde beleid van de-escalerend optreden. De Raad acht verder de verklaring van betrokkene dat het hem, gelet op hetgeen die avond eerder was voorgevallen, “teveel werd”, onvoldoende om af te doen aan de ernst van de weigering. Appellant mag, ook hier, groot belang hechten aan een correct gedrag van een ambtenaar als betrokkene. Daarbij mag appellant laten meewegen het feit dat enkele kaartcontroleurs van het GVB, zoals in dit geval, de combifunctie vervullen van controleur en personenvervoerder.
5.2.3. Gelet op de hierna volgende conclusie zal de Raad het in 1.2, en onder b, en vermelde plichtsverzuim onbesproken laten.
5.3. De onder 5.1 en 5.2 besproken, aan betrokkene verweten gedragingen zijn naar het oordeel van de Raad door appellant terecht aangemerkt als plichtsverzuim. De Raad kan in het midden laten of één of elk van deze misdragingen kan worden gekwalificeerd als ernstig plichtsverzuim als onder 5.2 is uiteengezet. Hij is namelijk tot de conclusie gekomen dat betrokkene zich door de hier bedoelde gedragingen op de avond van 26 juli 2006, tezamen genomen, heeft schuldig gemaakt aan (dergelijk) ernstig plichtsverzuim. In beide gevallen gaat het om het schenden van instructies en bedrijfsvoorschriften waarvan appellant mag vergen dat een personenvervoerder als betrokkene, die werkzaam is in een publieksfunctie, deze stipt naleeft. Voor deze gedragingen tezamen had appellant betrokkene een van de zwaardere straffen kunnen opleggen. Appellant heeft daarom op goede gronden tot de opvatting kunnen komen dat de voorwaarde dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan ‘enig ander ernstig plichtsverzuim’, was vervuld. Appellant was dus bevoegd om over te gaan tot tenuitvoerlegging van het strafontslag. In hetgeen betrokkene - ook over de procedurele aanpak door appellant - heeft aangevoerd, heeft de Raad geen grond kunnen vinden voor het oordeel dat appellant van die bevoegdheid geen gebruik heeft kunnen maken.
6. Op grond van het bovenstaande komt de Raad tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit moet ongegrond worden verklaard.
7. De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en M.C. Bruning en W.H. Bel als leden, in tegenwoordigheid van A.L. de Gier als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 december 2010.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) A.L. de Gier.
IJ