Uitspraak
09/6306 TW + 10/4400 TW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 13 oktober 2009, 08/8084 (hierna: aangevallen uitspraak 1) en
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 28 juni 2010, 10/623 (hierna: aangevallen uitspraak 2),
in het de geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
Datum uitspraak: 20 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.E. Stam, advocaat te Zaandam, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2011. Namens appellante is mr. Stam verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M.C. Beijen.
II. OVERWEGINGEN
1. Laatstelijk bij besluit van 15 mei 2002 is aan appellante per 1 juni 2001 een uitkering ingevolge de Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) toegekend naar een percentage van 80-100. Appellante heeft met gebruikmaking van het formulier “Toeslag aanvragen”, door haar gedateerd 29 januari 2004, een toeslag op de
WAZ-uitkering aangevraagd. Daarbij is ingevuld dat het gezinsinkomen is gedaald per 1 januari 2004 en dat appellantes echtgenoot een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand ontvangt.
2. Bij besluit van 23 februari 2004 is aan appellante een toeslag van € 17,44 bruto per dag toegekend waarbij is vermeld dat de Toeslagenwet (TW) de mogelijkheid biedt om aan uitkeringsgerechtigden een toeslag op hun uitkering te geven, indien hun inkomen onder het niveau van 100% van het minimumloon voor gehuwden/samenwonenden (sociaal minimum) ligt. In de loop van 2004 is de echtgenoot van appellante als zelfstandige gaan werken. Appellante heeft dit niet aan het Uwv gemeld. Bij brief van 6 december 2007 heeft het Uwv aan appellante gevraagd jaarstukken van haar echtgenoot over de jaren 2004, 2005 en 2006 te overleggen. Appellante heeft de jaarstukken overgelegd van de jaren 2004 tot en met 2007.
3.1. Bij brief van 23 januari 2008 heeft het Uwv aan appellante het volgende meegedeeld: “Wij hebben beoordeeld of over de periode 1 januari 2005 tot 1 januari 2007 de hoogte van de aanvulling op uw uitkering, de Toeslagenwet dien[t] te worden gewijzigd. Dit naar aanleiding van de jaargegevens die wij van u hebben ontvangen over uw inkomsten van uw partner als zelfstandige in het afgelopen kalenderjaar. Gelet op de resultaten van ons onderzoek zijn wij van mening dat de Toeslagenwet over de genoemde periode ongewijzigd dient te worden vastgesteld en dat er geen redenen zijn om de Toeslagenwet te wijzigen. Dit betekent dat de hoogte en uitbetaling van uw uitkering over de genoemde periode niet veranderen.”
3.2. Bij drie afzonderlijke besluiten van 24 juni 2008 is de toeslag herzien over het jaar 2004 naar € 8,41 bruto per dag, over het jaar 2005 naar € 0,- bruto per dag en over de eerste helft van het jaar 2006 eveneens naar € 0,- bruto per dag. Bij besluit van 2 juli 2008 is over de jaren 2004, 2005 en 2006 een bedrag van € 12.435,35 bruto teruggevorderd.
3.3. Bij besluit van 4 augustus 2008 is vastgesteld dat appellante geen recht op toeslag had over de periode 1 januari 2007 tot 1 juli 2007 in verband met het inkomen van appellantes echtgenoot uit werkzaamheden als zelfstandige. Bij besluit van 5 augustus 2008 is om dezelfde reden vastgesteld dat appellante geen recht op toeslag had over de periode 1 juli 2007 tot 1 januari 2008. Bij besluit van 11 augustus 2008 heeft het Uwv de als gevolg van deze besluiten onverschuldigd betaalde toeslag teruggevorderd tot een bedrag van € 4.662,77 bruto. Tot slot is bij besluit van 4 augustus 2008 de betaling van de toeslag geschorst vanaf 1 september 2008, gelet op de verdiensten van appellantes echtgenoot.
3.4. Bij besluit op bezwaar van 3 november 2008 zijn de drie herzieningsbesluiten van 24 juni 2008 ingetrokken in verband met de onder 3.1 genoemd brief van 23 januari 2008. Het Uwv acht het in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur om de toeslag te verlagen of te herzien nadat het Uwv appellante bij brief van 23 januari 2008 heeft laten weten dat de toeslag over de jaren 2005 en 2006 ongewijzigd diende te worden vastgesteld.
3.5. Bij besluit van 24 juli 2009 is vastgesteld dat appellante geen recht op toeslag had over de periode 1 januari 2008 tot 1 november 2008 in verband met het inkomen van appellantes echtgenoot uit werkzaamheden als zelfstandige en dat de toeslag met ingang van 1 januari 2008 wordt beëindigd. Bij besluit van 17 augustus 2009 heeft het Uwv de als gevolg van dit besluit onverschuldigd betaalde toeslag teruggevorderd tot een bedrag van € 3.627,50 bruto.
4.1. Bij besluit van 17 november 2008 heeft het Uwv de bezwaren van appellante tegen de besluiten genoemd onder 3.3 ongegrond verklaard.
4.2. Bij besluit van 22 december 2009 heeft het Uwv de bezwaren van appellante tegen de besluiten genoemd onder 3.5 ongegrond verklaard.
5.1. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit op bezwaar van 17 november 2008 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het overwogen dat het Uwv niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel en dat appellante redelijkerwijs had kunnen weten dat het inkomen van haar echtgenoot van invloed zou kunnen zijn op het recht op toeslag.
5.2. In hoger beroep heeft appellante gesteld dat het herzien en terugvorderen van de toeslag over het jaar 2007 in strijd is met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Het Uwv heeft weliswaar geen toezeggingen gedaan voor het jaar 2007 maar appellante mocht er van uit gaan dat er ook voor het jaar 2007 geen redenen waren om de toeslag te wijzigen aangezien er in haar situatie niets gewijzigd was. Voorts heeft appellante gesteld dat het haar nooit duidelijk is geweest dat zij teveel toeslag ontving. De berekening die ten grondslag ligt aan het vaststellen van het recht op toeslag is gecompliceerd en het belastbaar inkomen van haar echtgenoot was minimaal of negatief.
5.3. In verweer heeft het Uwv zijn standpunt gehandhaafd. Het is juist een gegeven dat inkomen uit onderneming fluctueert zodat niet gesteld kan worden dat appellantes situatie in 2007 onveranderd was. Dat de berekening van het recht op toeslag ingewikkeld is en appellante geen kennis van boekhouden heeft maakt juist dat appellante zonder uitdrukkelijke beslissing over het jaar 2007 geen zekerheid had dat de betaalde toeslag correct was.
6.1. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit op bezwaar van 22 december 2009 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening uitkeringen, overwogen dat het appellante redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij ten onrechte of tot een te hoog bedrag toeslag ontving, dat het Uwv niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel, dat het Uwv voldoende voortvarend heeft gehandeld en dat er geen sprake is van een dringende reden.
6.2. In hoger beroep heeft appellante dezelfde gronden aangevoerd als vermeld onder 5.2 Daarnaast heeft appellante gesteld dat het terugvorderingsbedrag dient te worden gematigd omdat het Uwv niet voortvarend heeft gehandeld. Voorts heeft appellante gesteld dat er een dringende reden is om van terugvordering af te zien.
6.3. In verweer heeft het Uwv hetzelfde standpunt ingenomen zoals vermeld onder 5.3 Voorts heeft het Uwv gesteld dat niet gebleken is van een dringende reden en dat het Uwv overigens geen bevoegdheid tot afzien van terugvordering heeft.
7.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
7.2. Ingevolge het eerste lid van artikel 11a van de TW dient een besluit tot toekenning van een toeslag te worden herzien of ingetrokken, onder meer indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de in artikel 12 van de TW neergelegde inlichtingenplicht heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag toekennen van de toeslag of indien anderszins de toeslag ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan van herziening of intrekking om dringende redenen worden afgezien.
7.3. De Raad is van oordeel dat de bewoordingen van evenvermeld eerste lid er in beginsel niet aan in de weg staan dat de herziening of intrekking met terugwerkende kracht geschiedt en voorts dat doel en strekking van dat eerste lid daarvoor evenmin een beletsel vormen. Echter, dat laat onverlet dat herziening en intrekking onder omstandigheden in strijd kan zijn met het rechtszekerheidsbeginsel dan wel een (andere) ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. In dit verband zijn van belang de Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening uitkeringen 2006 van het Uwv, welke erin voorzien dat van intrekking en herziening met terugwerkende kracht wordt afgezien, indien het de verzekerde niet redelijkerwijs duidelijk was dan wel kon zijn dat hem of haar ten onrechte of tot een te hoog bedrag toeslag werd verstrekt. Die beleidsregels dienen te worden aangemerkt als een buitenwettelijk begunstigend beleid dat naar vaste rechtspraak van de Raad door de bestuursrechter terughoudend dient te worden getoetst. Dat houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven worden aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast.
7.4. Niet in geschil is dat appellante over de perioden van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 en van 1 januari 2008 tot en met 31 oktober 2008 in aanvulling op de aan haar toegekende WAZ-uitkering teveel toeslag heeft ontvangen. De omvang van het bedrag dat appellante teveel heeft ontvangen is evenmin in geschil.
7.5. Met betrekking tot de besluiten van 4 en 5 augustus 2008 en van 24 juli 2009 tot herziening van het besluit van 23 februari 2004 tot toekenning van een toeslag ingevolge de Toeslagenwet over de perioden van 1 januari 2007 tot 1 januari 2008, respectievelijk van 1 januari 2008 tot 1 november 2008 overweegt de Raad als volgt. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat appellantes beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel niet kan slagen. Van de zijde van het Uwv is geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging gedaan waarop een in rechte te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gebaseerd. Het Uwv heeft zich in de brief van 23 januari 2008 immers uitdrukkelijk beperkt tot de jaren 2005 en 2006. “Wij hebben beoordeeld of over de periode 1 januari 2005 tot 1 januari 2007 de hoogte van de aanvulling op uw uitkering, de Toeslagenwet dien[t] te worden gewijzigd.” Verwachtingen voor de jaren daarna heeft appellante hieraan niet kunnen ontlenen. Daaraan kan niet afdoen dat de brief van 23 januari 2008 is geschreven nadat tevens de jaarstukken van het jaar 2007 door het Uwv zijn ontvangen
7.6. De Raad is van oordeel dat ook overigens geen redenen aanwezig zijn om het Uwv niet gehouden te achten het besluit van 23 februari 2004 te herzien. Appellante heeft gesteld dat haar redelijkerwijs niet duidelijk kon zijn dat zij teveel toeslag ontving. De Raad constateert dat in het besluit van 23 februari 2004 tot toekenning van de toeslag uitdrukkelijk is vermeld dat appellante wijzigingen in de leefvorm, gezinssamenstelling, haar inkomen en/of het inkomen van haar eventuele partner onmiddellijk moet doorgeven aan het Uwv. Voorts is in het formulier met gebruikmaking waarvan appellante de toeslag op 29 januari 2004 heeft aangevraagd, duidelijk aangegeven dat een inkomenswijziging van appellante en/of haar partner direct aan het Uwv moet worden gemeld. Dat het belastbaar inkomen van appellantes echtgenoot in de jaren 2007 en 2008 vrijwel minimaal of negatief was, kan daar niet aan afdoen. Dit geldt in het onderhavige geval temeer nu de feitelijke winst uit onderneming - dus voor de toepassing van fiscale ondernemersfaciliteiten - in 2007 en 2008 het voor de toepassing van de Toeslagenwet substantiële bedrag van € 10.149,--, respectievelijk € 7.830,-- heeft bedragen. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat in het besluit van 23 februari 2004 tot toekenning van een toeslag uitdrukkelijk is vermeld dat de Toeslagenwet een aanvulling biedt tot aan het sociaal minimum, voor appellante en haar echtgenoot 100% van het minimumloon. De Raad is niet gebleken dat het Uwv voormelde beleidsregels ten aanzien van het herzien met terugwerkende kracht in dit geval niet consistent heeft toegepast. De toeslag kon bijgevolg met terugwerkende kracht worden herzien.
7.7. Met betrekking tot het besluit van 17 augustus 2009 tot terugvordering van het in 2008 onverschuldigd betaalde bedrag overweegt de Raad als volgt. De Raad is van oordeel dat er geen sprake is van een dringende reden op grond waarvan het Uwv kan besluiten van terugvordering af te zien. In zijn uitspraak van 21 maart 2001, LJN AB1440 heeft de Raad geoordeeld dat blijkens de wetsgeschiedenis dringende redenen slechts gelegen kunnen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een besluit tot terugvordering voor een verzekerde heeft. Appellante heeft gesteld dat zij sinds juni 2008 ernstige psychische klachten heeft door de besluitvorming van het Uwv doch zij heeft geen medische gegevens overgelegd die deze stelling schragen. Appellante heeft daarnaast geen financiële gegevens overgelegd waaruit blijkt dat door het besluit tot terugvordering een onaanvaardbare financiële situatie voor haar is ontstaan.
7.8. Tot slot is de Raad ten aanzien van appellantes stelling dat het bedrag van de terugvordering dient te worden gematigd van oordeel dat er buiten de aanwezigheid van een dringende reden, geen bevoegdheid bestaat om het bedrag van de terugvordering te matigen. De Raad verwijst, wat er ook zij van de vraag of het Uwv in het onderhavige geval te lang heeft gewacht met het nemen van een herzienings- en terugvorderingsbesluit, naar zijn uitspraak van 9 mei 2003, LJN AL1609 waarin is overwogen dat het stilzitten van het Uwv geen dringende reden oplevert omdat dit ziet op de oorzaak van de terugvordering en niet op de (onaanvaardbare) consequenties van de terugvordering.
8. Gelet op het vorenstaande falen de hoger beroepen en dienen bijgevolg de aangevallen uitspraken te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak van 13 oktober 2009;
Bevestigt de aangevallen uitspraak van 28 juni 2010.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2011.
(get.) E.E.V. Lenos.
(get.) D.E.P.M. Bary.
NW