Uitspraak
09/3086 WWB
10/1016 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 14 april 2009, 08/1524 (hierna: aangevallen uitspraak I) en van 28 december 2009, 09/687 (hierna: aangevallen uitspraak II),
in de gedingen tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven (hierna: College)
Datum uitspraak: 24 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. van de Wiel, advocaat te Eindhoven, hoger beroepen ingesteld.
Het College heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in deze zaken gevoegd plaatsgevonden op 1 maart 2011. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van de Wiel. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.L.J. Martens, werkzaam bij de gemeente Eindhoven.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, geboren in 1986, heeft de Ethiopische nationaliteit. Zij heeft zich in Nederland gemeld als alleenstaande minderjarige asielzoeker. Bij besluit van 14 mei 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie aan appellante een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in de zin van artikel 14 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 verleend met als doel ‘verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken’ (hierna: verblijfsvergunning) met ingang van 29 maart 2007.
1.2. Op 6 juli 2007 heeft appellante zich gemeld bij het Centrum voor Werk en Inkomen (hierna: CWI) om bijstand aan te vragen ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) met ingang van 29 maart 2007. Bij besluit van 23 augustus 2007 heeft het College appellante met ingang van 6 juli 2007 bijstand toegekend en de aanvraag voor het overige afgewezen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt voor zover het de ingangsdatum van de bijstand betreft.
1.3. Bij besluit van 25 maart 2008 (hierna: besluit I) heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 6 juli 2007 gegrond verklaard, de ingangsdatum van de bijstand bepaald op 4 juni 2007 en haar een vergoeding voor de kosten van de bezwaarschriftprocedure en van renteschade toegekend. Daartoe heeft het College overwogen dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich op 4 juni 2007 reeds had gemeld voor het indienen van een aanvraag. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld.
1.4. Bij besluit van 8 april 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie de ingangsdatum van de aan appellante verleende verblijfvergunning gewijzigd in 27 augustus 2006.
1.5. Op 7 mei 2008 heeft appellante een aanvraag gedaan om bijstand met ingang van 27 augustus 2006. Bij besluit van 16 juli 2008 heeft het College deze aanvraag afgewezen.
1.6. Bij besluit van 20 januari 2009 (hierna: besluit II) heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 16 juli 2008 ongegrond verklaard. Daartoe heeft het College overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich eerder dan op 4 juni 2007 bij het CWI heeft gemeld voor het indienen van een aanvraag. De verlening van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht is volgens het College geen bijzondere omstandigheid die dwingt tot verlening van bijstand met terugwerkende kracht. Tegen dit besluit heeft appellante eveneens beroep ingesteld.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank het beroep tegen besluit I - met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten - gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich vóór 4 juni 2007 heeft gemeld voor het doen van een aanvraag om bijstand en dat de verlening van een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht geen bijzondere omstandigheid is die noopt tot verlening van bijstand met terugwerkende kracht. De rechtbank heeft besluit I vernietigd op de grond dat de motivering daarvan op dit laatste punt tekortschoot.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank het beroep tegen besluit II ongegrond verklaard en het verzoek van appellante om schadevergoeding afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het tweede besluit van de staatssecretaris van Justitie, waarbij de ingangsdatum van de verblijfsvergunning is vervroegd, ten opzichte van besluit I geen nieuw feit of omstandigheid is in de zin van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het geen verandering brengt in de voor toekenning van bijstand relevante datum van eerste melding bij het CWI. De stelling dat appellante zich reeds op 15 maart 2006 bij het CWI had gemeld, is volgens de rechtbank geen nieuw feit of omstandigheid als hiervoor bedoeld, omdat appellante dit al voorafgaande aan besluit I naar voren had kunnen brengen.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraken gekeerd, waarbij zij aangevallen uitspraak I heeft aangevochten, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit I in stand zijn gelaten. Appellante heeft aangevoerd dat haar wegens bijzondere omstandigheden bijstand toekomt met terugwerkende kracht vanaf 27 augustus 2006 dan wel vanaf 29 maart 2007.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De herhaalde aanvraag
4.1.1. Ten aanzien van aangevallen uitspraak I is tussen partijen in geschil het recht op bijstand van appellante vanaf de datum met ingang waarvan zij in die procedure bijstand heeft gevraagd, te weten 29 maart 2007, tot de datum met ingang waarvan het College haar bijstand heeft verleend, te weten 4 juni 2007 (hierna: beoordelingsperiode I). Ten aanzien van aangevallen uitspraak II is in geschil het recht op bijstand van appellante vanaf 27 augustus 2006, de datum met ingang waarvan zij in die procedure bijstand heeft gevraagd, tot eveneens 4 juni 2007. Ten aanzien van de tweede aanvraag is, gelet op beoordelingsperiode I, dus sprake van een herhaalde aanvraag. Het College heeft de aanvraag voor zover die betrekking heeft op die periode opnieuw beoordeeld en op met het eerdere besluit vergelijkbare, inhoudelijke gronden afgewezen.
4.1.2. In artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van Pro de Awb, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
4.1.3. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bepaalde in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerdere afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. Gelet hierop dient de bestuursrechter in een dergelijk geval uit te gaan van de oorspronkelijke afwijzing en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
4.1.4. Appellante heeft ten aanzien van beoordelingsperiode I naar aanleiding van haar tweede aanvraag geen nieuwe feiten en omstandigheden gesteld. De verder terugwerkende kracht van de verlening van de verblijfsvergunning is immers voor deze periode niet relevant. Voor zover appellante in deze tweede procedure gesteld heeft dat zij zich nog veel eerder heeft gemeld om bijstand te vragen dan de datum die zij in de eerste periode noemde, gaat het niet om nieuwe feiten en omstandigheden, omdat zij die feiten ook in de eerste procedure naar voren had kunnen brengen. De rechtbank heeft zich in aangevallen uitspraak II dan ook ten aanzien van deze periode terecht onthouden van een inhoudelijke toetsing. Gevolg hiervan is dan ook dat de uitkomst van het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak II wat betreft beoordelingsperiode I het lot volgt van de uitkomst van het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak I over deze periode, zoals daarover hierna zal worden beslist.
4.1.5. Over de periode vanaf 27 augustus 2006 tot 29 maart 2007 (hierna: beoordelingsperiode II) heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden. De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak II dan ook ten onrechte artikel 4:6 Awb Pro van toepassing geacht op de aanvraag van 7 mei 2008 voor zover die zag op deze periode. De rechtbank heeft zich dus ten onrechte onthouden van inhoudelijke toetsing van besluit II voor zover het betreft het recht op bijstand van appellante over deze periode. De aangevallen uitspraak II komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad hierna het beroep tegen besluit II inhoudelijk beoordelen voor zover het betrekking heeft op beoordelingsperiode II en met inachtneming van hetgeen onder 4.1.4 is overwogen, zover het beoordelingsperiode I betreft.
4.2. De verzoeken om bijstand met terugwerkende kracht
4.2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege. Artikel 11, tweede lid, van de WWB bepaalt dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de gevallen bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.
4.2.2. In artikel 44, eerste lid, van de WWB is bepaald dat, indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, de bijstand wordt toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
4.2.3. Volgens vaste rechtspraak van de Raad inzake toepassing van de artikelen 43 en 44 van de WWB wordt in beginsel geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de bijstandsaanvraag is ingediend en/of de melding heeft plaatsgevonden. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.
4.3. Ten aanzien van beoordelingsperiode I
4.3.1. De Raad stelt voorop dat het melden voor en aanvragen van bijstand door een vreemdeling die (nog) niet behoort tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 11 van Pro de WWB rechtens als kansloos moet worden beschouwd en dus ook niet van hem kan worden gevergd. Hierin ligt besloten dat ter beantwoording van de vraag of sprake is bijzondere omstandigheden als onder 4.2.3 bedoeld, niet van belang is of voorafgaande aan de verlening van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht betrokkene een melding tot of aanvraag om bijstand heeft gedaan. Pas nadat appellante op 14 mei 2007 een verblijfsvergunning had verkregen, behoorde zij met ingang van 29 maart 2007, tot de kring van rechthebbenden en lag het aanvragen van bijstand in de rede. De kwestie of appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich reeds vóór 14 mei 2007 voor een aanvraag om bijstand bij de CWI heeft gemeld kan daarom verder onbesproken blijven. De vraag of het College ten onrechte niet (tijdig) beslist heeft op deze gestelde meldingen valt, mede gelet op de inhoud van het besluit van 23 augustus 2007, buiten de omvang van het geding en zal hier dus verder onbesproken blijven.
4.3.2. Appellante heeft betoogd dat zij zich op 21 mei 2007 heeft gemeld bij de CWI en dus met ingang van die datum (in plaats van per 4 juni 2007) recht heeft op bijstand. Zij heeft zich in dat verband beroepen op een schriftelijke verklaring van R. van [N.] (hierna: Van [N.]), gedateerd op 27 maart 2009. Van [N.], die appellante destijds kosteloos onderdak heeft verschaft en haar als “pleegmoeder” heeft verzorgd, heeft in haar verklaring beschreven dat appellante op vrijdag 18 mei 2007 het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 14 mei 2007 heeft ontvangen. Verder heeft zij verklaard dat appellante zich op maandag daaropvolgend, 21 mei 2007, heeft gemeld bij de CWI, maar dat zij daar werd weggestuurd met de mededeling dat zij kon terugkomen als ze haar pasje bij de gemeente had opgehaald.
4.3.3. De Raad is met het College en de rechtbank van oordeel dat appellante met de verklaring van Van [N.] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich op 21 mei 2007 heeft gemeld bij de CWI. Daartoe is van belang dat deze verklaring geen steun vindt in objectieve gegevens en bovendien bijna twee jaar na de gestelde melding is opgesteld. Uit de verklaring blijkt niet dat Van [N.] zelf heeft waargenomen wat zij beschreven heeft. De verklaring beschrijft ook geen details omtrent het contact met medewerkers van de CWI, waaruit volgt dat appellante bij die gelegenheid de gegevens heeft verstrekt die de CWI bij een melding behoort te registeren. Het College heeft
21 mei 2007 derhalve terecht niet als meldings- of aanvraagdatum in aanmerking genomen. De omstandigheid dat het College de niet-geregistreerde melding van 4 juni 2007 wel aannemelijk heeft geacht, kan appellante niet baten. Het College is daartoe immers overgegaan op basis van een verklaring van een juridisch maatschappelijk begeleider van de Stichting Vluchteling in de Knel van 11 oktober 2007 en de door appellante overgelegde “Handleiding inschrijven CWI en/of aanvragen uitkering via internet”, waarop de datumstempel van 4 juni 2007 is aangebracht.
4.3.4. Ten aanzien van de vraag of bijzondere omstandigheden als onder 4.2.3 bedoeld aanwezig waren om aan appellante met terugwerkende kracht bijstand te verlenen over de periode van 29 maart 2007 tot 4 juni 2007 overweegt de Raad verder als volgt.
4.3.5. Van zodanige bijzondere omstandigheden kan sprake zijn indien aan een vreemdeling met terugwerkende kracht een verblijfsvergunning wordt verleend en hij aannemelijk maakt dat hij over de periode vanaf de ingangsdatum van de verblijfsvergunning tot aan de datum waarop de bijstandsaanvraag is ingediend en/of de melding heeft plaatsgevonden niet in de noodzakelijke bestaanskosten heeft voorzien. Het complementaire karakter van de WWB brengt mee dat betrokkene dan aannemelijk dient te maken dat derden feitelijk in die kosten hebben voorzien en hij om die reden een reële schuld met een daadwerkelijke, concrete terugbetalingsverplichting is aangegaan, alsmede dat, indien hij hierin slaagt, de bijstandsverlening beperkt dient te blijven tot de hoogte van die reële schuld.
4.3.6. Niet in geschil is dat appellante tijdens beoordelingsperiode I door derden in de noodzakelijke bestaanskosten heeft kunnen voorzien. Aangezien appellante omtrent het bestaan van een schuld tegenover die derden niets heeft gesteld, is aan de onder 4.3.5 bedoelde voorwaarde niet voldaan. De Raad komt dan ook met de rechtbank tot de slotsom dat het College aan appellante over beoordelingsperiode I terecht geen bijstand heeft verleend.
4.3.7. Gelet op hetgeen onder 4.1.4 is overwogen, moet ook het beroep voor zover gericht tegen besluit II, voor zover dat ziet op beoordelingsperiode I, ongegrond worden verklaard.
4.4. Ten aanzien van beoordelingsperiode II
4.4.1. Appellante heeft gesteld dat zij op 15 maart 2006 bij de balie van de Dienst Werk, Zorg en Inkomen van de gemeente Eindhoven om een verklaring omtrent inkomen en vermogen heeft gevraagd. De CWI was in hetzelfde gebouw gevestigd. Op diezelfde dag zou zij daar, naar eigen zeggen, om bijstand hebben gevraagd.
4.4.2. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 4.3.1 tot en met 4.3.6 is overwogen, is appellante terecht ook over beoordelingsperiode II niet - met terugwerkende kracht - voor bijstand in aanmerking gebracht. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in beoordelingsperiode II niet in de noodzakelijke kosten van het bestaan heeft voorzien zonder dat zij aantoonbaar en verifieerbaar schulden bij derden heeft moeten aangaan, terwijl de gestelde melding op 15 maart 2006 niet van belang is voor de vraag of er sprake is van bijzondere omstandigheden als onder 4.2.3 bedoeld. Voor zover appellant nog bedoeld heeft te betogen dat nog niet op haar melding/aanvraag van 15 maart 2006 - daargelaten waar dit met inachtneming van het vorenstaande toe zou kunnen leiden - is beslist, stelt de Raad vast dat dit aspect buiten de omvang van het geding valt en hier dus verder buiten bespreking moet blijven.
4.5. Het beroep tegen besluit II, voor zover dat ziet op beoordelingsperiode II, is derhalve ongegrond. Gelet hierop komt het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding niet voor toewijzing in aanmerking.
5. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak II. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt aangevallen uitspraak I voor zover aangevochten;
Vernietigt aangevallen uitspraak II;
Verklaart het beroep tegen besluit II ongegrond;
Wijst het verzoek om schadevergoeding af;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,--;
Bepaalt dat het College aan appellante het betaalde griffierecht van in totaal € 110,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en N.M. van Waterschoot als leden in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2011.
(get.) R.H.M. Roelofs.
(get.) N.M. van Gorkum.
HD