Uitspraak
09/5061 WWB
10/3445 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 6 augustus 2009, 09/521 (hierna: aangevallen uitspraak 1) en van 6 mei 2010, 09/3658 (hierna: aangevallen uitspraak 2),
in de gedingen tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: Svb)
Datum uitspraak: 31 januari 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.M. Iwema, advocaat te Rotterdam, hoger beroepen ingesteld.
De Svb heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2011. Voor appellante is verschenen mr. Iwema. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. Verbeek, werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante heeft de Poolse nationaliteit. Zij stond ten tijde hier van belang ingeschreven in het bevolkingsregister van de gemeente Rotterdam. Op 15 maart 2006 heeft zij aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) gevraagd om de afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 waaruit het rechtmatig verblijf in Nederland als gemeenschapsonderdaan blijkt. Bij onherroepelijk geworden beschikking van 5 september 2006 heeft de Minster voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: minister) deze aanvraag afgewezen.
1.2. Appellante ontving met ingang van december 2005 een (zeer gering) AOW-pensioen. Bij brief van 19 januari 2007 heeft de Svb appellante geïnformeerd over de mogelijkheid van een aanvullende uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). In die brief is onder meer vermeld dat de bijstand er is voor iedereen die legaal in Nederland woont en staat ingeschreven bij de gemeente.
1.3. Bij besluit van 28 februari 2007 heeft de Svb aan appellante met ingang van 16 januari 2007 aanvullende bijstand ingevolge de WWB toegekend.
1.4. Bij besluit van 11 augustus 2008 heeft de Svb de aanvraag van appellante om aanvullende bijstand vanaf 16 januari 2007 afgewezen (lees: de bijstand met ingang van 16 januari 2007 ingetrokken). Bij brief van 12 augustus 2008 heeft de Svb zijn voornemen meegedeeld om van appellante een bedrag van € 9.709,31 terug te vorderen.
1.5. Bij besluit van 4 februari 2009 heeft de Svb het tegen het intrekkingsbesluit van 11 augustus 2008 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de duur van de terugwerkende kracht van dat besluit gematigd door de bijstand vanaf 1 april 2007 in te trekken. Daarbij heeft de Svb overwogen - samengevat - dat appellante weliswaar een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie (EU) is, maar dat zij ten tijde van haar aanvraag om bijstand en in de daarop volgende periode geen rechtmatig verblijf (meer) had in Nederland. De Svb heeft verder overwogen dat appellante noch bij haar aanvraag noch naderhand ten tijde van de verlening van de bijstand melding heeft gemaakt van het besluit van de IND (lees: de minister) van 5 september 2006. Tot matiging is besloten omdat de Svb zelf in het kader van de aanvraag onvoldoende heeft onderzocht of appellante rechtmatig verblijf hield in Nederland. Het bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard voor zover het betreft het voornemen tot terugvordering.
1.6. Bij besluit van 18 maart 2009 heeft de Svb, rekening houdend met de matiging van de duur van de periode waarover de bijstand is ingetrokken, de gemaakte kosten van bijstand over de periode van augustus 2007 tot en met juli 2008 tot een bedrag van € 4.487,26 van appellante teruggevorderd.
1.7. Bij besluit van 29 september 2009 heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2009 ongegrond verklaard.
2.1. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 4 februari 2009 ongegrond verklaard.
2.2. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 29 september 2009 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank aangenomen dat appellante tegen aangevallen uitspraak 1 geen hoger beroep heeft ingesteld waardoor het besluit van 4 februari 2009 formele rechtskracht heeft verkregen.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij het voor het hier van belang zijnde wettelijk kader, daaronder begrepen bepalingen van Europees recht, mede verwijst naar de aangevallen uitspraken.
4.1. In artikel 11, eerste lid, van de WWB is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
In het tweede lid van artikel 11 van Pro de WWB (oud) is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.
In artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 is bepaald dat de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf heeft als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag) dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
4.2. Appellante heeft aangevoerd dat zij, aangezien zij onderdaan is van een lidstaat van de EU, aan het gemeenschapsrecht een verblijfsrecht kan ontlenen en dat zij daarom wel recht had op bijstand ingevolge de WWB. De beschikking van de minister van 5 september 2006 kan daaraan volgens appellante niet afdoen.
4.3. Voor de beoordeling van de aanspraak van appellante op bijstand is van belang haar verblijfsrechtelijke status ten tijde in geding. De rechtmatigheid van het verblijf van een EU-onderdaan vloeit rechtstreeks voort uit het gemeenschapsrecht zoals dat is neergelegd in het EG-Verdrag en de daaruit voortvloeiende richtlijnen en verordeningen. De Raad heeft eerder al uitgesproken, zie bijvoorbeeld zijn uitspraak van 21 augustus 2008, LJN BF0366, dat er bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht evenwel geen onvoorwaardelijk recht van onderdanen van een lidstaat bestaat om op het grondgebied van een andere lidstaat te reizen en te verblijven. Dit volgt uit de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen en diensten in titel III van het derde deel en die van het tweede deel van het EG-Verdrag, en meer in het bijzonder artikel 18. Bij het EG-Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen van afgeleid recht zijn met betrekking tot dit verblijfsrecht beperkingen en voorwaarden vastgesteld. Een EU-onderdaan is aan te merken als gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 indien hij rechten kan ontlenen aan het EG-Verdrag. Het rechtmatig verblijf van EU-onderdanen in een ander EU-land is geregeld in Richtlijn 2004/38/EG van 29 april 2004 betreffende het recht van verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (hierna: Richtlijn). Gelet op de artikelen 6, 7 en 14 van de Richtlijn, heeft de rechtbank de Svb terecht gevolgd in zijn standpunt dat appellante als economisch niet-actieve burger van Polen aan de Richtlijn in ieder geval al vanaf januari 2007 geen verblijfsrecht meer kon ontlenen. Zij beschikte immers niet over toereikende middelen voor de voorziening in de kosten van haar bestaan.
4.4. De vraag of appellante ten tijde hier van belang een verblijfsrecht kon ontlenen aan artikel 18 van Pro het EG-Verdrag zelf beantwoordt de Raad eveneens ontkennend. Uit de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer de arresten van 17 september 2002, Baumbast, C-413/99, en van 7 september 2004, Trojani, C-456/02, volgt dat het aan iedere burger van de Europese Unie toekomende recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven niet onvoorwaardelijk is en slechts wordt toegekend onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Als een van deze beperkingen en voorwaarden geldt onder meer de in artikel 7 van Pro de Richtlijn genoemde voorwaarde dat een persoon over toereikende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste van het sociale bijstandsstelsel van het gastland komt. Deze beperking moet worden toegepast met inachtneming van de grenzen die het gemeenschapsrecht stelt en overeenkomstig de algemene beginselen ervan, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. In de omstandigheden waarin appellante ten tijde hier van belang verkeerde, kon zij aan artikel 18 van Pro het EG-Verdrag niet het recht ontlenen op het grondgebied van Nederland te verblijven, omdat zij, zoals hiervoor vastgesteld, niet over toereikende bestaansmiddelen beschikte. Niet kan worden gezegd dat het tegenwerpen van de middeleneis een verdergaande beperking oplevert van het verblijfsrecht van appellante dan noodzakelijk is met het oog op het met die eis gediende belang.
4.5. Daarnaast stelt de Raad vast dat, gelet op de onherroepelijk geworden weigering tot afgifte van het gevraagde document bij de meergenoemde beschikking van 5 september 2006, ten tijde hier van belang niet wettig in Nederland verbleef als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h van de Vreemdelingenwet 2000, zodat zij in zoverre geen aanspraak kon maken op het in artikel 12 van Pro het EG-Verdrag neergelegde fundamenteel beginsel van gelijke behandeling.
4.6. Appellante heeft noch in het kader van (de behandeling van) haar aanvraag om bijstand van 30 januari 2007, noch in de periode daarna waarin aan haar bijstand werd verleend melding gemaakt van de beschikking van de minister van 5 september 2006. Naar het oordeel van de Raad kon het appellante redelijkerwijs duidelijk zijn dat het daarbij ging om een gegeven dat van invloed kon zijn op haar recht op bijstand. Dat betekent dat zij haar wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dat, zoals appellante naar voren heeft gebracht, de Svb zelf haar destijds heeft gewezen op de mogelijkheid van aanvullende bijstand, doet aan deze schending niet af. Daarbij betrekt de Raad dat de Svb in zijn brief aan appellante van 19 januari 2007 er met zoveel woorden op heeft gewezen dat de bijstand er is voor iedereen die legaal in Nederland woont.
4.7. De schending van de inlichtingenverplichting door appellante heeft tot gevolg gehad dat aan haar als niet-rechthebbende, derhalve ten onrechte, bijstand is toegekend en vervolgens gedurende enige tijd is verleend. De Svb was dus ingevolge artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB bevoegd tot intrekking van de bijstand van appellante. In zoverre treft het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 dan ook geen doel.
4.8. De Svb was, gelet op het voorgaande, tevens op grond van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in beginsel bevoegd om tot terugvordering van de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand over te gaan.
4.9. Ter zitting van de Raad is met partijen besproken dat de door de Svb gehanteerde periodes waarover is ingetrokken en teruggevorderd niet geheel met elkaar corresponderen. Van de kant van de Svb is toegelicht dat met de toegepaste matiging werd beoogd dat het oorspronkelijk berekende bedrag van de terugvordering tot de helft zou worden teruggebracht. Appellante heeft, onder erkenning dat dit doel op zichzelf bezien is bereikt, tegen de wijze waarop de Svb dit in het intrekkings- en terugvorderingsbesluit vorm heeft gegeven geen zelfstandige beroepsgronden gericht, zodat de Raad dit punt verder onbesproken zal laten.
4.10. Appellante heeft wel aangevoerd dat de terugvordering onder de gegeven omstandigheden had behoren te worden gematigd tot nihil. De Svb heeft, ook ter zitting van de Raad, vastgehouden aan de terugvordering, waarbij hij zich op het standpunt heeft gesteld dat met de hiervoor bedoelde matiging een uitkomst is bereikt die recht doet aan de in geding zijnde belangen. De Raad overweegt daarover het volgende.
4.11. Uit onderdeel 4.6 blijkt dat de Raad de Svb heeft gevolgd in zijn standpunt dat appellante haar wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de beschikking van de minster van 5 september 2006. Indien appellante van die beschikking wel melding had gemaakt in het kader van haar aanvraag om bijstand, dan was haar naar alle waarschijnlijkheid in het geheel geen bijstand toegekend. De Svb heeft erkend dat hij tekort is geschoten door niet zelfstandig onderzoek te verrichten naar het verblijfsrecht van appellante in Nederland. Met de toegepaste matiging heeft de Svb naar het oordeel van de Raad de eigen onvolkomenheid in het onderzoek betreffende de aanvraag voldoende gecompenseerd. In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet de Raad geen grond voor een verdergaande matiging dan waartoe de Svb is gekomen.
4.12. De rechtbank heeft het beroep dat appellante heeft gedaan op de zogenoemde zesmaanden-jurisprudentie van de Raad verworpen. De Raad verwijst naar de overweging van de rechtbank in onderdeel 2.11 van aangevallen uitspraak 2, waarmee hij zich kan verenigen. Appellante heeft wel erkend dat de zesmaanden-jurisprudentie in dit geval in strikte zin niet opgaat, maar is van mening dat die jurisprudentie hier op overeenkomstige wijze kan worden toegepast, gelet op de handelwijze van de Svb. De Svb heeft haar immers op het spoor van de aanvullende bijstand gezet en appellante vervolgens geconfronteerd met een forse terugvordering. De Raad volgt appellante hierin niet. Gelet op de ratio van de zesmaanden-jurisprudentie, waarmee een correctie wordt beoogd op onverkorte uitoefening van een op zichzelf bestaande bevoegdheid tot terugvordering, dient deze slechts te worden toegepast als het bestuursorgaan geen, onvoldoende of niet tijdig actie heeft ondernomen op een verkregen, voldoende concreet signaal dat (mogelijk) sprake is van een onjuiste verlening van bijstand en het bedrag van de ten onrechte verleende bijstand onnodig is opgelopen. Die situatie doet zich hier niet voor.
4.13. De Raad overweegt ten slotte dat appellante tegen aangevallen uitspraak 2 terecht heeft aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat tegen aangevallen uitspraak 1 - tijdig - hoger beroep was ingesteld, zodat het intrekkingsbesluit nog niet in rechte onaantastbaar was geworden. Dit hoeft evenwel niet tot vernietiging van aangevallen uitspraak 2 te leiden. De rechtbank was immers zelf al in aangevallen uitspraak 1 tot het oordeel gekomen dat de intrekking van de bijstand, zoals gematigd bij het besluit van 4 februari 2009, stand kon houden. De rechtbank mocht hoe dan ook - dus ook hangende het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 - bij de beoordeling van de terugvordering van de bijstand van de juistheid van de intrekking uitgaan.
4.14. Gelet op het voorgaande treffen de hoger beroepen geen doel. De aangevallen uitspraken - uitspraak 2 met verbetering van gronden vanwege het in overweging 4.13 gesignaleerde gebrek - komen voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en J.F. Bandringa en E.J. Govaers als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2012.
(get.) C. van Viegen.
(get.) E. Heemsbergen.
HD