Uitspraak
09/5914 WWB
09/6052 WWB
10/3670 WWB
10/3671 WWB
10/3673 WWB
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (appellant),
tegen de uitspraken van de rechtbank Groningen van 4 september 2009, 09/66 en 09/67 (aangevallen uitspraak 1) en van 12 mei 2010, 09/914 (aangevallen uitspraak 2), 09/913 (aangevallen uitspraak 3) en 09/1025 (aangevallen uitspraak 4),
in de gedingen tussen:
appellant
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)
Datum uitspraak: 29 februari 2012
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
De zaken zijn gevoegd en het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het onderzoek in de zaak met reg.nr. 10/4020 WWB, plaatsgevonden op 18 januari 2012. Appellant, hoewel daartoe opgeroepen, is niet verschenen. Het college, daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.A. Jalving. Na de gevoegde behandeling ter zitting zijn de zaken weer gesplitst en wordt in deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Appellant ontving met ingang van 1 september 1979 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Ten tijde in geding golden voor appellant alle verplichtingen tot arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB. Sinds 7 januari 2010 is appellant als zorgverlener in dienst getreden van zijn moeder, [naam moeder]. Vanaf die datum ontvangt hij betalingen uit het persoonsgebonden budget (pgb) van zijn moeder, waarmee hij in de kosten van zijn levensonderhoud kan voorzien.
Zaken 09/5914 WWB en 09/6052 WWB
1.2. Bij besluit van 29 augustus 2008 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 augustus 2008 voor de duur van een maand met 50% van de voor hem geldende bijstandsnorm verlaagd. Het daartegen door appellant gemaakte bezwaar is bij besluit van 15 december 2008 (bestreden besluit 1) gedeeltelijk gegrond verklaard, waarbij de maatregel is gewijzigd in een verlaging van bijstand met 10% voor de duur van een maand. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellant deelname aan het project Diagnose@Work heeft geweigerd, waardoor hij niet of in onvoldoende mate heeft meegewerkt aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
1.3. Bij besluit van 30 oktober 2008 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 november 2008 voor de duur van twee maanden met 50% van de voor hem geldende bijstandsnorm verlaagd. Het tegen dit besluit door appellant gemaakte bezwaar is bij besluit van 11 december 2008 (bestreden besluit 2) gedeeltelijk gegrond verklaard en de maatregel is gewijzigd in een verlaging van bijstand met 10% gedurende twee maanden. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant heeft geweigerd deel te nemen aan het traject Springplank en aldus niet of onvoldoende heeft meegewerkt aan een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
1.4. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
Zaak 10/3671 WWB
1.5. Bij besluit van 6 februari 2009, welk besluit is gehandhaafd bij besluit van 14 augustus 2009 (bestreden besluit 3), heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 2 februari 2009 voor de duur van één maand met 50% verlaagd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellant zich op 2 februari 2009 niet heeft gemeld bij het traject Springplank, waardoor hij niet of in onvoldoende mate heeft meegewerkt aan een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
1.6. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
Zaak 10/3673 WWB
1.7. Tijdens een gesprek op 23 februari 2009 heeft appellant wederom geweigerd deel te nemen aan het traject Springplank. Bij besluit van 25 februari 2009 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 2 maart 2009 voor onbepaalde tijd verlaagd met 100% op de grond dat appellant nog steeds niet wil meewerken aan een voorziening ten behoeve van zijn arbeidsinschakeling. Bij besluit van 7 mei 2009 heeft het college, onder intrekking van het besluit van 25 februari 2009, de bijstand van appellant met ingang van 2 maart 2009 voor de duur van twee maanden verlaagd met 100%. Vervolgens heeft het college bij besluit van 27 mei 2009, onder intrekking van de besluiten van 25 februari 2009 en 7 mei 2009, de bijstand van appellant met ingang van 1 maart 2009 voor de duur van één maand verlaagd met 100%. Daarnaast heeft het college bij besluit van 28 mei 2009, wederom onder intrekking van de besluiten van 25 februari 2009 en 7 mei 2009, de bijstand van appellant met ingang van 1 april 2009 voor de duur van één maand verlaagd met 100%. Aan de besluiten van 27 mei 2009 en 28 mei 2009 ligt ten grondslag dat appellant niet of onvoldoende heeft meegewerkt aan een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. In verband met de eerder opgelegde maatregelen heeft het college toepassing gegeven aan de recidivebepaling van artikel 8, tweede lid, van de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Groningen (Maatregelenverordening).
1.8. Bij besluit van 14 augustus 2009 (bestreden besluit 4) heeft het college de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 27 mei 2009 en 28 mei 2009 ongegrond verklaard.
1.9. Bij de aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 4 ongegrond verklaard.
Zaak 10/3670
1.10. Tijdens een gesprek op 16 april 2009 heeft het college appellant opnieuw meegedeeld dat hij dient deel te nemen aan het traject Springplank. Appellant heeft volhard in zijn weigering om deel te nemen aan dit traject. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij besluit van 8 mei 2009 de bijstand van appellant met ingang van 1 mei 2009 voor de duur van twee maanden verlaagd met 100%. Bij besluit van 29 mei 2009 heeft het college, onder intrekking van onder meer het besluit van 8 mei 2009, de bijstand van appellant met ingang van 1 mei 2009 voor de duur van één maand verlaagd met 100%.
1.11. Bij brief van 25 mei 2009 is appellant opgeroepen voor een gesprek op 8 juni 2009 met als doel hem actief te begeleiden naar werk. Appellant is niet verschenen, waarna het college bij besluit van 8 juni 2009 de bijstand van appellant met ingang van 8 juni 2009 heeft opgeschort. Appellant is in de gelegenheid gesteld het verzuim te herstellen. Daartoe is hij uitgenodigd voor een gesprek op 15 juni 2009. Tijdens dit gesprek heeft appellant wederom deelname aan het traject Springplank geweigerd. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij besluit van 16 juni 2009 de bijstand van appellant met ingang van 1 juni 2009 voor de duur van één maand verlaagd met 100%.
1.12. Bij besluit van 16 oktober 2009 (bestreden besluit 5) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 29 mei 2009 en 16 juni 2009 ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant is blijven volharden in zijn weigering om deel te nemen aan een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
1.13. Bij de aangevallen uitspraak 4 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 5 ongegrond verklaard.
2. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraken gekeerd.
3. Appellant is opgeroepen om in persoon ter zitting te verschijnen, maar hij is niet verschenen. Daaruit kan de Raad op grond van artikel 8:31 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor de van toepassing zijnde bepalingen van de WWB en de Maatregelenverordening verwijst naar de aangevallen uitspraken.
4.1. Niet in geschil is dat appellant heeft geweigerd om deel te nemen aan het project Diagnose@Work en tevens heeft geweigerd en heeft volhard in zijn weigering om deel te nemen aan het aan hem door het college aangeboden re-integratietraject Springplank.
In alle zaken ten aanzien van de deelname aan het project Diagnose@Work en deelname aan het traject Springplank
4.2.1. Uit de gedingstukken blijkt dat Diagnose@Work is gericht op het in kaart brengen van de mogelijkheden en belemmeringen van bijstandsgerechtigden die langdurig bijstand ontvangen. Het doel is om deelnemers te begeleiden richting betaald werk, een detacheringsbaan of vrijwilligerswerk. In het kader van het project vinden groepsbijeenkomsten en individuele gesprekken plaats. Na afloop van het programma wordt een eindrapport gemaakt. Het college heeft dit project terecht aangemerkt als een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB.
4.2.2. Het traject Springplank is gericht op personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Het doel van dit traject is deelnemers door het opdoen van werkervaring te ondersteunen bij het vinden van regulier werk. De begeleiding bestaat onder meer uit het aanbieden van reguliere vacatures en ondersteuning bij sollicitaties. De begeleiding heeft verder tot doel het opheffen van weerstand, belemmeringen, schulden en sociale problemen. Het college heeft dit traject terecht aangemerkt als een re-integratievoorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB.
4.2.3. Vergeefs betoogt appellant, onder verwijzing naar het internationaal recht, dat de verplichte deelname aan het traject Springplank zich niet verdraagt met het verbod op dwangarbeid. De activiteiten en werkzaamheden die appellant in het kader van het traject Springplank worden opgedragen, hebben niet een zodanig excessief of disproportioneel belastend karakter dat medewerking niet van hem kon worden gevergd. Daartoe verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 8 februari 2010, LJN BL1093. Bovendien behoort appellant, anders dan hij meent, wel tot de doelgroep van het traject Springplank, reeds omdat hij langdurig werkloos is en in het verleden deelname aan re-integratietrajecten heeft geweigerd.
4.2.4. Appellant heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat hij niet tot de doelgroep van Diagnose@Work en Springplank valt, aangezien hij dagelijks werkzaamheden als kunstenaar verricht. Tevens zou de zorgtaak voor zijn moeder een belemmering vormen voor deelname aan Diagnose@Work en Springplank.
4.2.5. Anders dan door appellant gesteld, bestaat er geen grond voor het oordeel dat hij vanwege zijn werkzaamheden als kunstenaar niet verplicht was mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Ditzelfde geldt voor deelname aan een door het college aangeboden re-integratietraject. Zolang appellant nog aangewezen was op bijstandsverlening, ontsloegen zijn pogingen om inkomsten te genereren uit zijn werk als kunstenaar hem immers niet van de op hem rustende verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB.
4.2.6. Onder verwijzing naar hetgeen onder 3 is vermeld neemt de Raad op grond van de voorhanden gegevens en het verhandelde ter zitting aan dat het college appellant reeds in maart 2008 heeft meegedeeld dat bij de invulling van de trajecten rekening kan worden gehouden met zijn zorgtaak door in deeltijd te werken en dat op individuele gronden gedeeltelijk vrijstelling van de arbeidsverplichtingen kan worden verleend. Tevens heeft het college appellant destijds gewezen op de mogelijkheid voor zijn moeder een pgb aan te vragen. Gelet op het voorgaande kan de zorgtaak, anders dan door appellant is gesteld, geen grond opleveren voor de conclusie dat de verwijtbaarheid van appellant ten aanzien van het niet meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en het niet deelnemen aan de op arbeidsinschakeling gerichte voorziening ontbreekt. Het college heeft appellant immers de wegen en de mogelijkheden gewezen om rekening te houden met die zorgtaak. Appellant heeft daarvan geen gebruik gemaakt. Dat moet voor zijn rekening blijven.
4.2.7. Het door appellant gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt reeds omdat appellant dit beroep niet met feitelijke gegevens heeft onderbouwd.
In de zaken 09/5914 WWB en 09/6052 WWB voorts
4.3.1. Vaststaat dat appellant tijdens een gesprek op 22 augustus 2008 heeft geweigerd deel te nemen aan het traject Diagnose@Work. Daarmee is hij tekortgeschoten in de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB neergelegde verplichting mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Dit valt appellant, gelet op hetgeen onder 4.2.6 is overwogen, te verwijten. Het college was dan ook ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden de bijstand van appellant met inachtneming van de bepalingen van de Maatregelenverordening te verlagen. Het college heeft de weigering deel te nemen aan dit traject terecht gekwalificeerd als een gedraging van de tweede categorie als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Maatregelenverordening. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Maatregelenverordening wordt in dat geval de bijstand verlaagd met 10% van de bijstandsnorm gedurende één maand.
4.3.2. Tevens staat vast dat appellant op 22 september 2008, en vervolgens op 24 september 2008, niet is verschenen bij het traject Springplank en heeft afgezien van deelname aan dit traject. Daarmee is hij tekortgeschoten in de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB neergelegde verplichting gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Dit valt appellant, gelet op hetgeen onder 4.2.6 is overwogen, te verwijten. Het college was dan ook gehouden de bijstand van appellant in overeenstemming met de Maatregelverordening te verlagen. Het college heeft de gedraging van appellant terecht gekwalificeerd als een gedraging van de vierde categorie als bedoeld in artikel 9, vierde lid, van de Maatregelenverordening. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Maatregelenverordening bepaalt dat bij deze gedraging de maatregel wordt vastgesteld op een verlaging van 50% van de bijstandsnorm gedurende één maand. Het college heeft besloten tot een verlaging van 10% gedurende twee maanden.
4.3.3. Hetgeen appellant heeft aangevoerd vormt geen grond voor het oordeel dat de ernst van de gedragingen van appellant, de mate waarin appellant de gedragingen kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeerde, het college aanleiding hadden moeten geven om met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening de opgelegde maatregelen nader af te stemmen en te beperken tot een lager percentage of kortere duur. Hetgeen door appellant is aangevoerd levert evenmin een dringende reden op als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Maatregelenverordening op grond waarvan het college kan afzien van het opleggen van maatregelen.
4.3.4. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak 1 dient te worden bevestigd.
In de zaak 10/3671 WWB voorts
4.4.1. Niet in geschil is dat appellant tijdens een gesprek op 13 januari 2009 wederom deelname aan het traject Springplank heeft geweigerd en hiermee zijn verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet is nagekomen. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat bij hem elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Gelet hierop heeft het college terecht de bijstand van appellant op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de artikelen 9, vierde lid, en 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Afstemmingsverordening verlaagd met 50% gedurende één maand.
4.4.2. Hetgeen appellant heeft aangevoerd vormt geen grond voor het oordeel dat de omstandigheden en mogelijkheden van appellant aanleiding hadden moeten geven om met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening de verlaging op een lager percentage vast te stellen, dan wel de duur van de verlaging te beperken. Van dringende redenen op grond waarvan het college zou moeten afzien van een verlaging is evenmin gebleken.
4.4.3. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak 2 dient te worden bevestigd.
In de zaak 10/3673 voorts
4.5.1. Vaststaat dat appellant tijdens een gesprek op 23 februari 2009 heeft volhard in zijn weigering deel te nemen aan het traject Springplank. Daarmee heeft hij wederom niet voldaan aan de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB neergelegde verplichting. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, zodat het college op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden was de bijstand van appellant te verlagen. Het college heeft de herhaalde weigering deel te nemen aan het traject Springplank terecht gekwalificeerd als een gedraging van de vierde categorie, waarbij de Maatregelenverordening een verlaging van 50% voor de duur van één maand voorschrijft. In geval van recidive, zoals hier aan de orde, kan dat percentage met toepassing van artikel 8, eerste en tweede lid, van de Maatregelenverordening worden verdubbeld.
4.5.2. Hetgeen appellant heeft aangevoerd vormt geen grond voor het oordeel dat de omstandigheden en mogelijkheden van appellant aanleiding hadden moeten geven om met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening de verlaging, zoals neergelegd in het besluit van 27 mei 2009, op een lager percentage vast te stellen, dan wel de duur van de verlaging te beperken. Van dringende redenen op grond waarvan het college zou moeten afzien van een verlaging is evenmin gebleken.
4.5.3. Zoals onder 1.7 vermeld heeft het college in de gedraging van 23 februari 2009 aanleiding gezien tot het opleggen van twee maatregelen, te weten een verlaging van 100% gedurende één maand met ingang van 1 maart 2009 en een verlaging van 100% gedurende één maand met ingang van 1 april 2009. Een dergelijke wijze van sanctioneren verdraagt zich niet met artikel 18, tweede lid, van de WWB in verbinding met de Maatregelenverordening, nu deze bepalingen geen grondslag bieden voor het tweemaal sanctioneren van één maatregelwaardige gedraging.
4.5.4. Dit betekent dat het bestreden besluit 4, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2009 ongegrond is verklaard, niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak 3 dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellant gegrond verklaren en het bestreden besluit 4 vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2009 ongegrond is verklaard. De Raad ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 28 mei 2009 te herroepen.
In de zaak 10/3670 voorts
4.6.1. Niet in geschil is dat appellant tijdens een gesprek op 16 april 2009 weer heeft geweigerd deel te nemen aan het traject Springplank. Niet gezegd kan worden dat ten aanzien van deze gedraging de verwijtbaarheid ontbreekt. Het college was daarom ook hier gehouden de bijstand te verlagen met inachtneming van de bepalingen van de Maatregelenverordening. Deze weigering om deel te nemen aan het traject Springplank is ook een gedraging van de vierde categorie, waarbij de Maatregelenverordening een verlaging van 50% voor de duur van een maand voorschrijft. In geval van recidive, zoals hier aan de orde, kan dat percentage worden verdubbeld.
4.6.2. Hetgeen appellant heeft aangevoerd vormt geen grond voor het oordeel dat de omstandigheden en mogelijkheden van appellant aanleiding hadden moeten geven om met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening de verlaging op een lager percentage vast te stellen, dan wel de duur van de verlaging te beperken. Van dringende redenen op grond waarvan het college zou moeten afzien van een verlaging is evenmin gebleken.
4.6.3. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak 4 dient te worden bevestigd.
5. Er is aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep in de zaak onder nummer 10/3673 WWB. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
recht doende:
- bevestigt de aangevallen uitspraken 1, 2 en 4;
- vernietigt de aangevallen uitspraak 3;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 augustus 2009 gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 augustus 2009, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2009 ongegrond is verklaard;
- herroept het besluit van 28 mei 2009;
- bepaalt dat het college aan appellant in de zaak 10/3673 WWB het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,-- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,--.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2012.
(get.) O.L.H.W.I. Korte.
(get.) P.J.M. Crombach.
HD