Uitspraak
11/4931 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 12 juli 2011, 11/389 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
het college van gedeputeerde staten van Overijssel (werkgever)
Datum uitspraak
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.T. ’t Jong hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Namens de werkgever heeft mr. M.J. Kolijn-van de Merwe, advocaat, een zienswijze gegeven.
De werkgever heeft een nader stuk ingezonden, waarop appellante heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2012. Appellante en mr. ’t Jong zijn verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Ruis. Voor de werkgever is verschenen drs. I.R.M. Peelen, bijgestaan door mr. Kolijn.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was aangesteld bij de werkgever in de functie van medewerker algemene ondersteuning voor 20 uur per week. Bij brief van 24 april 2008 heeft de werkgever aan appellante kenbaar gemaakt voornemens te zijn haar ontslag te verlenen op de grond dat zij, terwijl zij als gevolg van ziekte ongeschikt was haar werkzaamheden als medewerker algemene ondersteuning te verrichten, zonder deugdelijke grond heeft geweigerd tijdelijk passende werkzaamheden te verrichten. De werkgever heeft appellante op deze grond bij besluit van 22 mei 2008 met ingang van 1 juni 2008 ontslag verleend.
1.2. De rechtsmiddelen die appellante tegen het ontslagbesluit heeft aangewend hebben er niet toe geleid dat het ontslag ongedaan is gemaakt. Bij uitspraak van 23 februari 2012, LJN BV6818, heeft de Raad een uitspraak van de rechtbank bevestigd, waarbij het beroep van appellante tegen het door de werkgever genomen besluit op het bezwaar van appellante tegen het ontslagbesluit gegrond is verklaard, maar de rechtsgevolgen van dat besluit in stand zijn gebleven.
1.3. Appellante heeft een uitkering aangevraagd op grond van de Werkloosheidswet (WW). Bij besluit van 2 juli 2008 heeft het Uwv appellante met ingang van 2 juni 2008 in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering. Tegen dit besluit heeft de werkgever bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 december 2008 heeft het Uwv dit bezwaar ongegrond verklaard. Volgens het Uwv is appellante niet verwijtbaar werkloos geworden omdat al in juli 2007 is vastgesteld dat bij de werkgever voor appellante geen passende werkzaamheden beschikbaar waren.
1.4. Bij uitspraak van 30 augustus 2010 heeft de rechtbank het beroep van de werkgever tegen het besluit van 5 december 2008 gegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellante door haar opstelling haar kansen op het vinden van ander werk verkleind en is onvoldoende komen vast te staan dat appellante ook met ingang van 1 juni 2008 werkloos zou zijn geworden als zij wel haar medewerking had verleend aan haar re-integratie. De rechtbank heeft het besluit van 5 december 2008 vernietigd omdat dit besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet berust op een deugdelijke motivering.
1.5. Het Uwv heeft bij besluit van 9 februari 2011 (bestreden besluit) opnieuw beslist op het bezwaar van de werkgever tegen het verlenen van een WW-uitkering aan appellante. Het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2008 is alsnog gegrond verklaard. Het Uwv heeft zich achter de overwegingen van de rechtbank geschaard en daaraan de conclusie verbonden dat aan appellante een WW-uitkering blijvend en geheel moet worden geweigerd omdat zij verwijtbaar werkloos is geworden. Op grond van artikel 23, eerste lid, van de WW heeft het Uwv de WW-uitkering van appellante met ingang van 10 februari 2011 ingetrokken.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het Uwv met verwijzing naar de overwegingen van de uitspraak van 30 augustus 2010 voldoende gemotiveerd beslist op het bezwaar van de werkgever tegen de aan appellante verleende WW-uitkering. De rechtbank heeft het verzoek van appellante afgewezen om haar een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de duur van de procedure, die 28 maanden heeft bedragen, in het voordeel is geweest van appellante omdat haar WW-uitkering niet met terugwerkende kracht is ingetrokken.
3.1. Appellante heeft in hoger beroep betoogd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het bestreden besluit deugdelijk is gemotiveerd. Zij heeft haar stellingen herhaald dat aan haar ontslag geen dringende reden in de zin van artikel 7:678 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) ten grondslag ligt en dat het Uwv heeft nagelaten om de opgelegde maatregel te onderbouwen. Zij heeft verder naar voren gebracht dat voor de behandelingsduur van de procedure bij de rechtbank, die langer is geweest dan 24 maanden en - mede gelet op de standpuntwisseling van het Uwv - veel frustratie heeft teweeggebracht geen compensatie kan worden gevonden in de ontvangen WW-uitkering.
3.2. Het Uwv heeft zich in zijn verweerschrift geheel achter het oordeel van de rechtbank gesteld. Ter zitting heeft het Uwv naar voren gebracht dat aan de werkloosheid van appellante een dringende reden ten grondslag ligt. Onder verwijzing naar uitspraken van de Raad is betoogd dat in het geval van appellante sprake is van bijkomende verwijten die een ontslag op staande voet zouden kunnen rechtvaardigen in een situatie waarin een werkgever de loonbetaling heeft gestaakt omdat niet voldoende aan re-integratie wordt meegewerkt. Als bijkomende verwijten in het geval van appellante heeft het Uwv genoemd dat de staking van de loonbetaling niet ertoe heeft geleid dat appellante in passend werk aan de slag ging en dat appellante niet heeft gereageerd op de brief van de werkgever van 24 april 2008.
3.3. De werkgever heeft erop gewezen dat artikel E.16, eerste lid, onder c, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) de mogelijkheid biedt om de voor zijn eigen werk wegens ziekte ongeschikte ambtenaar ontslag te verlenen als hij zonder deugdelijke grond weigert of nalaat passende arbeid te verrichten waartoe hij in de gelegenheid wordt gesteld. Volgens de werkgever volgt uit het, door de rechter getoetste, gebruik van deze ontslaggrond dat appellante verwijtbaar werkloos is geworden. Het is in de visie van de werkgever ongerijmd dat hij te maken krijgt met verhaal van de kosten van een WW-uitkering die is verleend aan een medewerker aan wie hij op grond van een aan die medewerker gemaakt verwijt terecht ontslag heeft verleend.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Appellante heeft zich terecht beklaagd over een gebrekkige motivering van het bestreden besluit. Met het enkele overnemen van de overwegingen van de uitspraak van de rechtbank van 30 augustus 2010 over het ontbreken van zekerheid met betrekking tot het intreden van werkloosheid van appellante op 1 juni 2008 als zij wel in voldoende mate aan haar re-integratie had meegewerkt, kwam geen besluit tot stand met een gemotiveerde opvatting van het Uwv over de verwijtbaarheid van de werkloosheid. Op de in de aangevallen uitspraak geciteerde overweging heeft de rechtbank bij haar uitspraak van 30 augustus 2010 het oordeel gegrond dat het Uwv zijn besluit over het WW-recht van appellante van een onvoldoende motivering had voorzien. Dit leidde tot een vernietiging van het besluit van 5 december 2008 wegens strijd met het motiveringsvereiste van artikel 7:12 van Pro de Awb. Diezelfde overweging kan niet dienen als onderbouwing van het oordeel dat het Uwv met een besluit waarbij aan die overweging niets is toegevoegd wel een voldoende gemotiveerde beslissing heeft kenbaar gemaakt. De aangevallen uitspraak bevat geen voldoende onderbouwing van het oordeel van de rechtbank dat sprake is van verwijtbare werkloosheid van appellante. Om deze reden komen de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
4.1.2. Gezien het ter zitting verwoorde nadere standpunt van het Uwv zal de Raad bezien of er aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel of gedeeltelijk in stand kunnen blijven.
4.2.1. Artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW legt op de werknemer de verplichting te voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Volgens artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW is de werknemer verwijtbaar werkloos als aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 7:678 van Pro het BW en de werknemer ter zake een verwijt kan worden gemaakt. Als de werknemer de verplichting om werkloosheid te voorkomen niet is nagekomen, weigert het Uwv op grond van artikel 27, eerste lid, van de WW de uitkering blijvend geheel, tenzij het niet nakomen van de verplichting de werknemer niet in overwegende mate kan worden verweten.
4.2.2. Voor het aannemen van verwijtbare werkloosheid is niet nodig dat de arbeidsovereenkomst daadwerkelijk is geëindigd door een ontslag op staande voet of een ontbinding wegens een dringende reden. Voor het aannemen van verwijtbare werkloosheid is in het geval van een ambtelijke arbeidsverhouding niet nodig dat de werkgever strafontslag heeft verleend. Ook als een werkgever tot het verlenen van eervol ontslag heeft besloten kan aan de ontstane werkloosheid een dringende reden in de zin van artikel 7:678 van Pro het BW ten grondslag liggen. Of sprake is van zo’n dringende reden moet worden beoordeeld volgens de maatstaven van het arbeidsovereenkomstenrecht (zie bijvoorbeeld CRvB 15 juni 2011, LJN BQ8713).
4.2.3. Vast staat dat appellante in ieder geval op en na 5 februari 2007 wegens ziekte niet in staat is geweest tot het verrichten van haar eigen werkzaamheden. Volgens afspraak met de werkgever is appellante gedurende 18 uur per week aangepaste administratieve werkzaamheden gaan verrichten. Voor die werkzaamheden heeft zij zich verschillende malen, voor het laatst op 31 maart 2008, ziek gemeld. De bedrijfsarts heeft appellante met ingang van 7 april 2008 weer tot het verrichten van de aangepaste werkzaamheden in staat geacht. Naar aanleiding van een eerdere ziekmelding van appellante had het Uwv de opvatting van de bedrijfsarts dat er voor appellante geen beletselen zijn om de door de werkgever aangeboden werkzaamheden te verrichten, onderschreven met een door appellante gevraagd deskundigenoordeel. De arbeid die appellante op en na 7 april 2008 weigerde te verrichten, was dus passende arbeid.
4.2.4. Op grond van artikel 7:629, derde lid, aanhef en onder c, van het BW verliest een werknemer die wegens ziekte ongeschikt is voor het verrichten van de overeengekomen arbeid zijn aanspraak op loon voor de tijd dat hij zonder deugdelijke grond nalaat passende arbeid in de zin van artikel 7:658a, vierde lid, van het BW te verrichten die de werkgever hem aanbiedt. In het geval van appellante heeft de werkgever overeenkomstig gehandeld. Bij besluit van 10 april 2008 is onder verwijzing naar artikel C.1, tweede lid, van de CAP de bezoldiging met ingang van 7 april 2008 ingehouden. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
4.2.5. In zijn uitspraak van 13 oktober 2010, LJN BO1558, heeft de Raad overwogen dat artikel 7:629, derde lid, van het BW voorziet in een specifieke sanctie op het zonder deugdelijke grond weigeren passende arbeid te verrichten. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte heeft de wetgever de sanctie van geheel of gedeeltelijk verlies van het recht op loondoorbetaling voldoende afschrikwekkend geacht om te waarborgen dat de werknemer zijn eigen re-integratie serieus oppakt, zodat verdergaande sancties niet nodig zijn. In de memorie van toelichting is hierover opgenomen: “In het bijzonder laat het wetsvoorstel niet toe dat de werkgever de werknemer die andere passende arbeid dan de bedongen arbeid weigert, op staande voet ontslaat” (Kamerstukken II, 1995-1996, 24439, nr. 3, blz. 60). In het enkele feit dat een werknemer niet hervat in voor hem passende werkzaamheden is dus geen arbeidsrechtelijke dringende reden gelegen.
4.3.1. Waar ook in het geval van appellante geldt dat haar weigering om op 7 april 2008 passende werkzaamheden te verrichten op zichzelf geen arbeidsrechtelijke dringende reden oplevert, ligt de vraag voor of die dringende reden wel aanwezig is als appellante daarenboven, zoals het Uwv heeft gesteld, nog bijkomende verwijten zijn te maken.
4.3.2. Het Uwv kan niet worden gevolgd in zijn opvatting dat een dringende reden is gelegen in het feit dat de inhouding van de bezoldiging geen succesvol instrument is gebleken om de hervatting van appellante in passende werkzaamheden tot stand te brengen. In zijn uitspraak van 8 juni 2011, LJN BQ8169, heeft de Raad overwogen dat ook een herhaalde weigering om passende werkzaamheden te verrichten geen dringende reden voor een onmiddellijke beëindiging van de arbeidsovereenkomst is. In de memorie van antwoord bij de Wet verbetering poortwachter (Kamerstukken I, 2001-2002, 27678, nr. 37a, blz. 31) is tot uitdrukking gebracht dat een werkgever met de inhouding van loon en de mogelijkheid tot een ‘gewone’ opzegging van de arbeidsovereenkomst een voldoende instrumentarium ter beschikking heeft om te reageren op een werknemer die bij herhaling weigert passende werkzaamheden te verrichten, zodat een dringende reden voor ontslag op staande voet niet in beeld is.
4.3.3. In het feit dat appellante, nadat zij bekend was geworden met het besluit van de werkgever om de bezoldiging in te houden, geen behoefte heeft gevoeld om te reageren op het bij brief van 24 april 2008 door de werkgever aan haar kenbaar gemaakte voornemen tot ontslag, is geen bijkomend verwijt te zien. Appellante heeft wel voldaan aan de eveneens in die brief opgenomen oproep om te verschijnen op het spreekuur van de bedrijfsarts. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij niet op het ontslagvoornemen heeft gereageerd omdat in eerdere overleggen met de werkgever haar al duidelijk was gemaakt dat aan haar aanstelling met ingang van 1 juni 2008 een einde zou komen. Pas na haar vakantie gedurende de hele maand mei is haar duidelijk geworden dat zij op een andere grond is ontslagen dan in het kader van die afspraken aan de orde is geweest. Het geven van een zienswijze naar aanleiding van een voorgenomen ontslag is een aan een werknemer toekomend recht. Het biedt hem de mogelijkheid niet bij een werkgever bekende feiten en omstandigheden naar voren te brengen die betrokken kunnen worden bij de vorming van het oordeel van de werkgever of al dan niet tot ontslag moet worden overgegaan. Het geven van een zienswijze is geen plicht. Om die reden valt het achterwege laten daarvan niet als verzuim aan te duiden, nog daargelaten dat in het licht van eerdere voorstellen van de werkgever om te komen tot een beëindiging van de arbeidsrelatie de opstelling van appellante niet geheel onbegrijpelijk is.
4.3.4. Uit 4.2.1 tot en met 4.3.3 volgt dat aan het ontslag van appellante geen arbeidsrechtelijke dringende reden ten grondslag ligt. Het Uwv heeft ten onrechte besloten dat appellante verwijtbaar werkloos is geworden. Dat betekent dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven.
4.4. De Raad ziet vanuit een oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding het bezwaar van de werkgever tegen het besluit van 2 juli 2008 ongegrond te verklaren. Dat de Raad bij zijn in 1.2 genoemde uitspraak tot het oordeel is gekomen dat de werkgever in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om appellante wegens onvoldoende medewerking aan haar re-integratie te ontslaan, brengt niet zonder meer mee dat sprake is van verwijtbare werkloosheid in de zin van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW. De beoordeling van mogelijke verwijtbaarheid van de werkloosheid van appellante en het eventuele verhaal op een overheidswerkgever van de aan een voormalige overheidswerknemer te betalen WW-uitkering vinden plaats volgens de regels van de WW en volgen niet een in een gekozen ontslaggrond besloten liggend verwijt en een daarover door de rechter gegeven oordeel. Hetgeen de werkgever heeft ingebracht tegen het verlenen van een WW-uitkering aan appellante kan niet ertoe leiden dat het besluit van 2 juli 2008 voor onjuist moet worden gehouden.
5.1. Appellante heeft in de tweede procedure bij de rechtbank naar voren gebracht dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het EVRM. Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009.
5.2. De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat in een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een herhaalde behandeling door de rechtbank, en waarin in de tweede procedure bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn is gedaan, die termijn als regel twee jaar bedraagt (zie CRvB 4 juni 2009, LJN BI8665).
5.3. In een geval waar een belanghebbende bezwaar maakt tegen een besluit van het Uwv vangt de redelijke termijn aan op het moment dat een bij dat besluit betrokkene van dat bezwaar kennis neemt (zie CRvB 15 juli 2009, LJN BJ3024). Appellante heeft het antwoordformulier, waarmee zij heeft kenbaar gemaakt dat zij de hoorzitting over het bezwaar wil bijwonen, gedateerd 6 augustus 2008, zodat ervan kan worden uitgegaan dat zij met ingang van die dag op de hoogte was van het bezwaar van de werkgever tegen het besluit van 2 juli 2008. Te rekenen van 6 augustus 2008 tot de aangevallen uitspraak heeft de procedure als geheel ruim twee jaar en elf maanden geduurd. De rechtbank heeft op het beroep van appellante tegen het besluit van 9 februari 2011 beslist binnen de voor de behandeling van een zaak door een rechtbank als redelijk aangenomen termijn van anderhalf jaar, zodat de overschrijding van de redelijke termijn volledig voor rekening komt van het Uwv (zie CRvB 23 april 2009, LJN BI3430).
5.4. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is in het feit dat appellante in verband met de werking van artikel 23 van Pro de WW materieel geen nadelig effect heeft ondervonden van de lange behandelingsduur geen grond gelegen voor het oordeel dat aan appellante geen schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toekomt (zie eveneens CRvB 15 juli 2009, LJN BJ3024). De overschrijding van de redelijke termijn met ruim elf maanden leidt tot een door het Uwv aan appellante te vergoeden schade van € 1.000,-.
6. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante. De kosten van rechtsbijstand worden begroot op € 874,- in en € 874,- in hoger beroep, in totaal € 1.748,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 februari 2011 gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2008 ongegrond;
- veroordeelt het Uwv tot vergoeding van schade aan appellante tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.748,-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 153,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en M. Greebe en F.A.M. Stroink als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2012.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) E. Heemsbergen,
KR