Uitspraak
10/4099 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 7 juni 2010, 09/6330 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
Datum uitspraak: 14 augustus 2012
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het onderzoek in de zaken met reg. nrs. 10/4101 WWB, 10/5737 WWB, 10/5740 WWB, 10/5741 WWB en 10/5742 WWB, plaatsgevonden op 22 mei 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J.H. Kruseman, kantoorgenote van mr. Fischer. Het college heeft zich, zoals tevoren bericht, niet laten vertegenwoordigen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is de behandeling van de gevoegde zaken weer gesplitst. In deze zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant en zijn echtgenote ontvangen vanaf 7 november 2003 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden.
1.2. Naar aanleiding van een indicatie voor werk in het kader van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) is appellant in maart 2009 aangemeld voor een WSW-traject bij re-integratiebedrijf Paswerk (Paswerk). Deze aanmelding heeft niet geleid tot een traject omdat appellant van mening was dat hij ziek is en daardoor niet kan werken. Tijdens een gesprek met zijn klantmanager op 9 juni 2009 heeft appellant zich bereid verklaard gedurende twintig uur per week bij Paswerk te gaan werken en dat, afhankelijk van het verloop daarvan, het aantal werkuren zal worden uitgebreid. Naar aanleiding van dit gesprek is appellant opnieuw aangemeld bij Paswerk. De intakefunctionaris van Paswerk heeft gerapporteerd dat tijdens het gesprek met appellant op 8 juli 2009 niet de afspraak kon worden gemaakt dat hij 24 uur per week gaat werken. Appellant heeft aangegeven dat hij misschien twee à drie uurtjes kan werken en dat hij niet weet of hij dat kan volhouden omdat hij ziek is. Naar aanleiding van dit intakegesprek is appellant weer teruggemeld bij de Afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Haarlem. De klantmanager van appellant heeft gerapporteerd dat appellant tijdens het zogeheten afstemmingsgesprek op 23 september 2009 heeft verklaard dat hij te ziek is om te werken en dat appellant, ook nadat hem was voorgehouden dat bij het werk met zijn klachten en beperkingen rekening wordt gehouden en dat hij door zijn opstelling een verlaging van de bijstand van 100% gedurende drie maanden riskeert, bij zijn weigering is gebleven.
1.3. Bij besluit van 30 september 2009 heeft het college de bijstand van appellant vanaf 1 oktober 2009 met 100% verlaagd gedurende drie maanden op de grond dat appellant voor de tweede keer heeft geweigerd een contract te tekenen bij Paswerk in het kader van een WSW-traject. Daardoor heeft appellant niet meegewerkt aan een voorziening die een uitkeringvervangend inkomen biedt. Bij besluit van 10 november 2009 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 30 september 2009 in zoverre gegrond verklaard dat de maatregel wordt beperkt tot - kort gezegd - 50% gedurende een maand. Daaraan ligt ten grondslag dat op het niet of onvoldoende meewerken aan een voorziening die een uitkeringsvervangend inkomen biedt en dit geleid heeft tot het geen doorgang vinden of voortijdige beëindiging van de voorziening, in beginsel een verlaging van de bijstand van 100% gedurende een maand staat. De maatregel is beperkt tot 50% gedurende een maand omdat het niet of onvoldoende meewerken aan de voorziening appellant niet geheel kan worden toegerekend omdat de klantmanager met appellant heeft afgesproken dat hij voor twintig uur per week zou starten en Paswerk hem vervolgens een contract voor 24 uur per week heeft aangeboden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich gekeerd tegen de aangevallen uitspraak. Hij voert aan dat door een communicatiefout hem een contract voor 24 uur per week is aangeboden, dat dit voor hem te zwaar is en dat hij, zoals afgesproken, twintig uur per week wilde werken. Appellant is van mening dat hem geen verwijt kan worden gemaakt. Verder betoogt hij dat de maatregel ertoe leidt dat hij en zijn gezin onder het bestaansminimum komen en dat dit in strijd is met verdragsrechtelijke bepalingen. Ter zitting is benadrukt dat appellant wel degelijk bereid was om twintig uur per week te gaan werken en dat ten onrechte, mogelijk als gevolg van onduidelijke communicatie, is gerapporteerd dat hij niet bereid was om te werken of niet meer dan twee à drie uurtjes. Voorts heeft appellant ter zitting - desgevraagd - verklaard dat zijn kinderen als gevolg van de opgelegde maatregel honger hebben geleden en dat hij nog steeds bezig is met aflossing van schulden die hij destijds als gevolg van de maatregel heeft moeten maken.
4.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB - voor zover van belang - is de belanghebbende vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.3. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.4. Ingevolge de artikelen 2, eerste lid, 9, tweede lid, en 10, vijfde lid, van de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Haarlem (verordening), zoals die luidde ten tijde hier van belang, kan het college aan een betrokkene die niet of onvoldoende meewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, voor zover dit geleid heeft tot het geen doorgang vinden of tot voortijdige beëindiging van de voorziening, de bijstand verlagen met 100 % gedurende één maand. Artikel 2, tweede lid, van de verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belangenhebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. Artikel 6, derde lid, van de verordening bepaalt dat het college kan afzien van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht.
4.5. Tussen partijen is niet in geschil dat het WSW-traject bij Paswerk een door het college aangeboden voorziening was gericht op arbeidsinschakeling en dat deze voorziening geen doorgang heeft gevonden. Evenmin is in geschil dat appellant in staat was gedurende twintig uur per week te starten met dit traject. Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellant een verwijt kan worden gemaakt dat het traject geen doorgang heeft gevonden. Aangezien zowel de intakemedewerker als de klantmanager afzonderlijk van elkaar hebben gerapporteerd dat appellant met een beroep op zijn gezondheidstoestand niet bereid was om meer dan twee à drie uurtjes respectievelijk in het geheel niet bereid was om te werken, wordt voorbij gegaan aan de stelling van appellant dat hij wel bereid was om twintig uur per week aan het aangeboden traject deel te nemen en dat hij dat tijdens beide gesprekken duidelijk heeft gemaakt. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van miscommunicatie zijn intenties niet duidelijk waren. Voorts is aannemelijk dat het traject doorgang zou hebben gevonden als appellant bereid was gedurende twintig uur daaraan deel te nemen. De betreffende medewerker van Paswerk was ervan op de hoogte dat met appellant de afspraak was gemaakt dat hij - in eerste - instantie gedurende dat aantal uren zou starten met dit traject. Gelet op deze afspraak is aannemelijk dat aan appellant alsnog een contract voor twintig uur was aangeboden als appellant daarmee had ingestemd. In dat verband is mede van belang dat appellant vanaf 14 december 2009 gedurende dat aantal uren aan een traject is gaan deelnemen.
4.6. Hieruit volgt dat van de appellant verweten gedraging niet gezegd kan worden dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Het college was daarom op grond van de onder 4.1 tot en met 4.3 genoemde bepalingen gehouden de bijstand te verlagen. Gelet op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin appellant verkeert bestond geen aanleiding voor een lagere maatregel dan 50% gedurende één maand. Hetgeen appellant heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat sprake was van een dringende reden op grond waarvan het college van de maatregel had dienen af te zien.
4.7. Appellant heeft betoogd dat deze verlaging hem en zijn gezin onder het door internationale verdragen gegarandeerde bestaansminimum brengt en dat het college daardoor het gezinsleven van appellant en zijn gezin onmogelijk maakt. Als grondslag voor dit betoog heeft appellant een beroep gedaan op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de artikel 13 van Pro het Europees Sociaal Handvest (ESH). Volgens appellant geven de in het ESH (herzien) en het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind neergelegde normen inhoud aan de positieve verplichtingen die op grond van artikel 8 van Pro het EVRM voor de Staat bestaat. In dat verband is beroep gedaan op de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 18 december 2008, 39948/06 (SAVINY tegen Oekraïne).
4.8. Het beroep van appellant op deze verdragsbepalingen slaagt niet. De Raad heeft reeds in eerdere uitspraken overwogen (zie onder meer de uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8776) dat de door appellant in dit geding aangehaalde bepaling van het ESH niet een ieder kan verbinden in de zin van artikel 94 van Pro de Grondwet.
4.9. Ook het beroep van appellant op artikel 8 van Pro het EVRM faalt. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in zijn uitspraken van 22 december 2008, LJN BG8776 en BG8789 merkt het EHRM respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the ‘very essence’ van het EVRM. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt. Het door appellant aangehaalde arrest van het EHRM brengt de Raad niet tot een ander oordeel nu dat arrest, nog afgezien van het feit dat daar sprake is van een geheel ander feitencomplex, de negatieve verplichting van de staat aan de orde was om zich te onthouden van inmenging in het gezinsleven.
4.10. De maatregel hier in geding, die een verlaging van de bijstand inhoudt van 50% gedurende een maand, beperkt appellant en zijn gezin weliswaar in de ontwikkeling van hun persoon in relatie tot anderen, maar slechts in bescheiden mate en gedurende een korte periode. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling van zijn kinderen als gevolg van de opgelegde maatregel negatieve gevolgen heeft ondervonden. Op 16 november 2009 is alsnog de helft van de bijstandsnorm over oktober 2009 uitbetaald en appellant heeft in de tussentijd geld kunnen lenen. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de maatregel onevenredig nadelige gevolgen heeft gehad voor de ontwikkeling van zijn gezin in relatie tot anderen. Onder deze omstandigheden kan in redelijkheid niet worden gezegd dat de opgelegde maatregel geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen betrokken bij de afstemming van bijstand en de particuliere belangen van appellant. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM slaagt dan ook niet.
4.11. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.F. Bandringa als voorzitter en E.J. Govaers en H.D. Stout als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2012.
(getekend) J.F. Bandringa
(getekend) J.M. Tason Avila
HD