Uitspraak
11/1660 AW, 11/2199 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 februari 2011, 09/5762 en 09/5763 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellante)
de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (minister)
Datum uitspraak: 15 november 2012
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2012. Appellante is niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A.M.J. van Wijck.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante is vanaf 4 maart 2008 onbetaald werkzaamheden gaan verrichten bij de afdeling Juridische Zaken van het directoraat-generaal Veiligheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (ministerie). Het initiatief hiertoe is van appellante uitgegaan. Appellante en haar leidinggevende T hebben geen overeenstemming bereikt over de schriftelijke vastlegging van de arbeidsrelatie. Daarom heeft T haar op 22 juli 2008 meegedeeld dat zij zonder formalisering van haar arbeidsrelatie niet langer op het ministerie werkzaam kan zijn. Toen appellante op 23 juli 2008 weer op het werk verscheen, heeft T deze mededeling herhaald, waarna appellante zich heeft ziek gemeld. Zij heeft daarna niet meer op het ministerie gewerkt.
1.2. Appellante had intussen gesolliciteerd naar de functie van (senior) beleidsmedewerker bij het directoraat-generaal Veiligheid van het ministerie. Enkele dagen na het sollicitatiegesprek is haar telefonisch meegedeeld dat zij is afgewezen voor die functie. In een e-mailbericht van 8 augustus 2008 aan de minister heeft appellante gesteld dat zij tijdens het sollicitatiegesprek onterecht en onrechtvaardig was behandeld. De minister heeft dat bericht behandeld als klacht. De klachtadviescommissie van het ministerie heeft op 20 november 2008 een rapport van bevindingen opgesteld, waarna de minister bij brief van 19 december 2008 zijn oordeel over de klacht aan appellante heeft meegedeeld.
1.3. Op 25 januari 2009 heeft appellante de minister verzocht om een betaalde arbeidsplaats. De minister heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 18 februari 2009. Daartegen heeft appellante bezwaar gemaakt. De minister heeft de ontvangst van het bezwaarschrift bij brief van 7 mei 2009 bevestigd. Als bijlagen bij die brief zijn appellante op haar verzoek enkele stukken toegezonden, waaronder bovengenoemde brief van 19 december 2008. Appellante heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen de brief van 7 mei 2009.
1.4. Op 19 november 2009 heeft appellante bij de rechtbank beroepen ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de onder 1.3 genoemde bezwaren.
1.5. Bij besluit van 15 december 2009 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard. Aan dat besluit ligt onder meer ten grondslag dat appellante geen ambtenaar is in de zin van artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet (AW) en dat zij op grond van het bepaalde in artikel 8:4, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan instellen tegen een besluit tot benoeming of aanstelling.
1.6. Bij brief van 4 mei 2010 heeft appellante zich tot de Nationale Ombudsman gewend met een verzoek een onderzoek in te stellen naar de handelwijze van de minister bij haar sollicitatie.
2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellante, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2.2. Over de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar oordeelde de rechtbank dat appellante de minister niet eerst in gebreke heeft gesteld als bedoeld in artikel 6:12, derde lid, van de Awb, zodat deze beroepen kennelijk niet-ontvankelijk zijn. Over het bezwaar tegen het besluit van 18 februari 2009 overwoog de rechtbank dat de bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over besluiten tot weigering van een aanstelling in een functie, dat een uitzondering wordt gemaakt voor een ambtenaar die door dat besluit rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt, maar dat niet is gebleken dat appellante ooit is aangesteld als ambtenaar. De rechtbank verwierp het beroep op het vertrouwensbeginsel. De brief van 7 mei 2009 is volgens de rechtbank geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. Voor zover het bezwaar tegen de afhandeling van de klacht is gericht, oordeelde de rechtbank dat op grond van artikel 9:3 van Pro de Awb tegen de afhandeling van de klacht geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter en daartegen dus ook geen bezwaar kan worden gemaakt.
3. Appellante heeft in hoger beroep de juistheid van het oordeel van de rechtbank op de hierna te bespreken gronden betwist. De minister heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar
4.1. Bij de Wet van 28 augustus 2009 tot aanvulling van de Awb met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen), Stb. 30 september 2009, 383, is onder meer het derde lid van artikel 6:12 van Pro de Awb in die wet opgenomen. Op grond van artikel III, eerste lid, van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen blijft op bezwaarschriften die zijn ingediend voor het tijdstip waarop paragraaf 4.1.3.2 van de Awb van toepassing is geworden het recht gelden zoals dat gold vóór dat tijdstip. Gelet op artikel IV is de datum van inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen 1 oktober 2009.
4.2. Gelet op 1.3 en 4.1 waren op de bezwaarschriften van appellante de bepalingen van de Awb van toepassing zoals die vóór 1 oktober 2009 luidden. Toen appellante op 19 november 2009 haar beroepen instelde, had de minister de in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb neergelegde termijn voor het beslissen op bezwaar overschreden. Omdat de minister daarna wel op die bezwaren heeft beslist, had de rechtbank de beroepen van appellante tegen het niet tijdig nemen van beslissingen op bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren wegens het ontbreken van procesbelang.
4.3. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank de beroepen wel terecht, maar niet op juiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daarom zal de aangevallen uitspraak in zoverre met verbetering van gronden worden bevestigd.
het bestreden besluit
4.4. Ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder d, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld
- en gezien artikel 7:1 van Pro die wet kan dus ook geen bezwaar worden gemaakt - tegen een besluit tot benoeming of aanstelling, tenzij beroep wordt ingesteld door, voor zover hier van belang, een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet (AW) als zodanig. Hetzelfde geldt voor de weigering om te benoemen of aan te stellen. Volgens artikel 1, eerste lid, van de AW is ambtenaar in de zin van deze wet degene die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn.
4.5. Het besluit van de minister van 18 februari 2009, waarbij de minister het verzoek van appellante om haar aan te stellen op een betaalde arbeidsplaats heeft afgewezen, is een besluit als bedoeld in artikel 8:4, aanhef en onder d, van de Awb.
4.6. Ten tijde van haar verzoek van 25 januari 2009 was appellante geen ambtenaar in de zin van artikel 1 van Pro de AW. Een schriftelijk besluit waarbij zij als ambtenaar is aangesteld ontbreekt en in de gedingstukken is ook geen aanknopingspunt te vinden dat zij was aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Dit blijkt ook uit het feit dat haar verzoek er juist op was gericht om een dergelijke aanstelling te verkrijgen. Naar vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 30 mei 2002, LJN AE4035) sluit dit niet uit dat onder omstandigheden toch een ambtenaarsverhouding kan ontstaan. Daartoe moet dan wel duidelijk blijken van een bij het bestuursorgaan aanwezige bedoeling om een dergelijke verhouding tot stand te brengen, of van feiten of omstandigheden op grond waarvan de betrokkene heeft mogen begrijpen dat feitelijk een aanstelling als ambtenaar heeft plaatsgevonden. Nu deze situatie zich hier niet voordoet, is appellante door het besluit van 18 februari 2009 niet in haar hoedanigheid van ambtenaar en als zodanig rechtstreeks in haar belang getroffen. De stelling van appellante dat haar de toezegging is gedaan dat zij na haar onbetaalde werkzaamheden benoemd zou worden in een betaalde functie als ambtenaar vindt geen steun in de gedingstukken.
4.7. Appellante heeft aangevoerd dat zij aanspraak heeft op gelijke behandeling als een ambtenaar en daartoe een beroep gedaan op een aantal verdrag(sbepaling)en, waaronder artikel 8 van Pro het Europees Sociaal Handvest, artikel 11 van Pro het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Verdrag van Amsterdam, en op onder meer bepalingen van de Algemene wet gelijke behandeling. Voor zover appellante hiermee bedoelt dat artikel 8:4, aanhef en onder d, van de Awb een onterecht onderscheid inhoudt naar status, treft deze grond geen doel. Niet valt in te zien dat het niet gerechtvaardigd is dat in de Awb een onderscheid naar status wordt gemaakt in die zin dat uitsluitend voor een ambtenaar die als zodanig door een besluit over een benoeming of aanstelling rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstaat. Bij dit oordeel is daargelaten of de verdragsbepalingen waarop appellante een beroep heeft gedaan, ook van toepassing zijn op de verdeling van rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.
4.8. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit waarbij het verzoek om een betaalde arbeidsplaats is afgewezen, op grond van het bepaalde in artikel 8:4, aanhef en onder d, Awb bij het bestreden besluit op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4.9. Met haar bezwaar tegen de ontvangstbevestiging van 7 mei 2009 heeft appellante niet bedoeld bezwaar te maken tegen die ontvangstbevestiging zelf, maar tegen de besluiten tot vaststelling en beëindiging van haar werkverhouding die volgens appellante in de bijlagen bij die ontvangstbevestiging aan haar bekend zijn gemaakt.
4.10. Voor zover het bezwaar is gericht tegen de (inhoud van de) brief van 19 december 2008 over de afhandeling van de klacht van appellante, die zij stelt pas als bijlage van de brief van 7 mei 2009 te hebben ontvangen, is dat bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. Op grond van artikel 9:3 van Pro de Awb kan tegen een besluit over de behandeling van een klacht over de gedraging van een bestuursorgaan geen beroep worden ingesteld, zodat op grond van artikel 7:1 van Pro de Awb daartegen ook geen bezwaar kan worden gemaakt.
4.11. De Raad voegt daaraan nog toe dat, voor zover appellante bedoeld heeft bezwaar te maken tegen de beëindiging van haar onbetaalde werkzaamheden bij het ministerie, dat niet tot een andere uitkomst zou hebben geleid. Appellante heeft immers al op 22 juli 2008 te horen gekregen dat het werk werd beëindigd, zodat de termijn waarbinnen zij hiertegen eventueel bezwaar had kunnen maken is overschreden.
4.12. De gronden die appellante in hoger beroep voor het overige heeft aangevoerd gaan over de inhoud van de in bezwaar aangevochten besluiten. Gelet op 4.7 en 4.10 blijven deze beroepsgronden buiten bespreking.
Slotoverwegingen
4.13. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en J.N.A. Bootsma als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 november 2012.
(getekend) K. Zeilemaker
(getekend) P.J.M. Crombach