Uitspraak
10/4592 MAW, 11/3487 MAW, 12/1135 MAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage van 7 juli 2010, 09/8949 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Defensie (appellant)
[A. te B. ] (betrokkene)
Datum uitspraak: 28 december 2012
PROCESVERLOOP
In verband met een herverdeling van taken is in dit geschil de Minister van Defensie in de plaats getreden van de Staatssecretaris van Defensie. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van appellant, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de staatssecretaris verstaan.
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft op 16 mei 2011 en 28 juni 2011 nieuwe besluiten genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2012. Het geschil is daar behandeld in samenhang met de naar de inhoud vergelijkbare zaken 10/4593 e.v., ten name van 18 collega's van betrokkene. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Knol en P. Engelbertink. Betrokkene is in persoon verschenen.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene is van 22 april 2006 tot 22 oktober 2006 naar Soedan uitgezonden als militaire waarnemer (military observer, UNMO) in het kader van de vredesmissie van de Verenigde Naties (United Nations Mission in Sudan, UNMIS). Als zodanig ontving hij een dagkostenvergoeding van de Verenigde Naties. Om die reden had hij, gelet op artikel 5 van Pro de Regeling voorzieningen bij vredes en humanitaire operaties (R VVHO), geen aanspraak op de in dat artikel bedoelde tegemoetkoming in de onkosten.
1.2. In augustus 2007 heeft een andere voor UNMIS uitgezonden militair, luitenant-kolonel S, appellant verzocht om in aanmerking te worden gebracht voor deze tegemoetkoming. Hij heeft daartoe een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zijn stelling was dat de tegemoetkoming wèl is uitgekeerd aan sommige andere UNMO's en aan sommige militaire politiewaarnemers (UNPO's), hoewel zij evenals hij een vergoeding van de Verenigde Naties ontvingen. Bij uitspraak van 2 februari 2009 (LJN BJ4747) heeft de rechtbank S in het gelijk gesteld. Ter uitvoering van deze uitspraak heeft appellant bij besluit van 5 maart 2009 aan S alsnog, met toepassing van de in artikel 15 van Pro de R VVHO neergelegde anti hardheidsbepaling, een tegemoetkoming in de onkosten toegekend.
1.3. Kort daarna hebben drie andere UNMIS-waarnemers gevraagd om in dezelfde positie te worden gebracht als S. Ook aan hen heeft appellant, met toepassing van artikel 15 van Pro de R VVHO, een tegemoetkoming in de onkosten toegekend.
1.4. Betrokkene heeft bij brief van 14 juli 2009 een geschrift bij appellant ingediend dat door hem als "bezwaarschrift" werd aangeduid. De strekking daarvan was, dat ook hij alsnog voor een tegemoetkoming in de onkosten in aanmerking wilde worden gebracht. Bij besluit van 24 november 2009 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
1.5. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank voor zover hier van belang het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en vergoeding van het griffierecht gelast.
2. Bij het nieuwe besluit van 16 mei 2011 heeft appellant het bezwaar van betrokkene alsnog niet-ontvankelijk verklaard, op de grond dat ten aanzien van hem geen primair besluit was genomen. Appellant heeft het "bezwaarschrift" in behandeling genomen als een inleidend verzoek. Bij het nieuwe besluit van 28 juni 2011 is dit verzoek afgewezen.
3. In hoger beroep komt de Raad tot de volgende beoordeling.
3.1. Betrokkene heeft zijn verzoek om een tegemoetkoming aangeduid als een "bezwaarschrift". Voor een bezwaar in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) was echter geen plaats, omdat appellant op dat moment nog geen primair besluit had genomen. Appellant heeft dit destijds niet onderkend. Hij heeft het "bezwaarschrift" van betrokkene behandeld in samenhang met de bezwaren van de collega UNMO's, die wèl reeds een primair besluit hadden ontvangen. Bij het bestreden besluit zakelijk gelijkluidend aan de beslissingen op bezwaar in de zaken 10/4593 e.v. heeft appellant het "bezwaar" van betrokkene ongegrond verklaard. Ook bij de rechtbank is de procedurele vergissing niet aan het licht gekomen. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ten onrechte inhoudelijk behandeld.
3.2. Om die reden kan de aangevallen uitspraak voor zover deze op betrokkene ziet en met uitzondering van de bepaling over het griffierecht niet in stand blijven. De rechtbank had het bij haar ingediende beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb aan appellant moeten doorzenden, ter behandeling als een bezwaar tegen het bij nader inzien als primair besluit aan te merken bestreden besluit.
3.3. Daarvan uitgaande, was er geen plaats voor het nieuwe besluit van 16 mei 2011, waarbij appellant het "bezwaar" niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit besluit wordt op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb bij het geding in hoger beroep betrokken. Het zal op de zojuist aangegeven grond worden vernietigd.
3.4. Partijen hebben ter zitting uitdrukkelijk verzocht om de zaak van betrokkene inhoudelijk af te doen, zoveel mogelijk op dezelfde wijze als de zaken van de 18 collega-UNMO's. Gelet op dit verzoek en om redenen van proceseconomie, zal de Raad ook het nieuwe besluit van 28 juni 2011 bij het geding in hoger beroep betrekken. Dit besluit wordt daartoe aangemerkt als de beslissing op het bezwaar tegen het als primair te beschouwen bestreden besluit.
3.5. Dit betekent tevens dat appellant niet meer hoeft te beslissen op het door betrokkene tegen het besluit van 28 juni 2011 gemaakte bezwaar.
4. Over het besluit van 28 juni 2011 overweegt de Raad dan als volgt.
4.1. Het verzoek om een tegemoetkoming in de onkosten strekt ertoe dat appellant terugkomt van het eerder, in het kader van de salarisbetaling, genomen besluit om betrokkene voor de duur van zijn uitzending niet zo'n tegemoetkoming toe te kennen. Dit oorspronkelijke besluit is door betrokkene niet aangevochten en dus in rechte onaantastbaar geworden. Volgens vaste rechtspraak dient de bestuursrechter zich in een geval als dit waarin het bovendien een afgesloten periode in het verleden betreft te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden waarin het bestuursorgaan aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien (CRvB 1 februari 2001, LJN AB0250).
4.2. Het vorenstaande in aanmerking genomen, kan alleen acht worden geslagen op de argumenten van betrokkene die erop neerkomen dat hem na de oorspronkelijke salarisvaststelling is gebleken dat aan anderen, die evenmin als hij een aanspraak aan artikel 5 van Pro de R VVHO konden ontlenen, toch een tegemoetkoming in de onkosten is uitbetaald. Het gaat daarbij enerzijds om de UNMO's en militaire UNPO's die reeds ten tijde van de uitzending zo'n tegemoetkoming hebben ontvangen. Anderzijds gaat het om het onder 1.2 beschreven geval van S en om de onder 1.3 bedoelde drie collega's, die alsnog in dezelfde positie als S zijn gebracht.
4.3. Betrokkene stelt zich op het standpunt dat op grond van het gelijkheidsbeginsel ook aan hem een tegemoetkoming in de onkosten niet meer kan worden onthouden. Een andere opvatting zou leiden tot een willekeurig onderscheid tussen militairen die in dezelfde tijd en onder dezelfde omstandigheden in Soedan hun dienst hebben verricht.
4.4. Appellant erkent dat tegemoetkomingen zijn betaald aan UNMO's en UNPO's die daarop geen recht hadden. Het gaat hierbij echter om fouten, die pas na verloop van tijd aan het licht zijn getreden. Voor het ontstaan van deze fouten is een aantal administratieve oorzaken aan te wijzen. Zo waren personeelsafdelingen van alle vier krijgsmachtonderdelen bij de uitvoering van de R VVHO betrokken, voorzagen de personeelssystemen niet in een uniforme registratie van de aanspraken jegens de Verenigde Naties en werd in die tijd net overgegaan op een nieuw, meer gecentraliseerd salarissysteem. Bovendien waren er geluiden dat de onkostenvergoedingen van de Verenigde Naties onvoldoende waren om de feitelijke onkosten te dekken. Het onderzoek naar al deze factoren heeft (te) veel tijd in beslag genomen. Het was geen optie om de eenmaal lopende tegemoetkomingen in de tussentijd stop te zetten, omdat dit de betrokken waarnemers in problemen zou kunnen brengen. Tegen de tijd dat er eindelijk duidelijkheid was in februari 2008 was de administratie in beginsel op orde werd het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde bedragen jegens de betrokken waarnemers niet meer billijk geacht. In het geval van S was het de uitspraak van de rechtbank die aanleiding gaf om alsnog een tegemoetkoming toe te kennen. Appellant verkeerde toen in de achteraf onjuist gebleken veronderstelling dat het uitsluitend nog ging om S en de drie collega's. Om redenen van praktische aard heeft hij in de zaak van S geen hoger beroep ingesteld en ook aan de drie collega's een tegemoetkoming toegekend.
4.5. De Raad overweegt dat gelijke gevallen naar de mate van hun gelijkheid op dezelfde wijze dienen te worden behandeld. Vaste rechtspraak is echter, dat dit gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het betrokken bestuursorgaan kan worden gedwongen om eenmaal gemaakte fouten te (blijven) herhalen.
4.6. De gang van zaken rond de ongerechtvaardigde uitbetaling van tegemoetkomingen aan een deel van de waarnemers moet als betreurenswaardig worden gekenschetst. Er is sprake van een ongelukkige samenloop van factoren, die op zichzelf wellicht verklaarbaar zijn, maar die appellant als overheidswerkgever moeten worden aangerekend. Appellant heeft een situatie laten ontstaan waarin sommige waarnemers ongunstiger zijn behandeld dan collega's in dezelfde positie. Dit is des te pijnlijker, nu het mensen betreft die onder moeilijke omstandigheden de internationale rechtsorde hebben gediend.
4.7. Dit neemt niet weg dat het hier gaat om tegemoetkomingen in onkosten die reeds door de Verenigde Naties werden vergoed. Gelet hierop was betaling van een tegemoetkoming onmiskenbaar in strijd met artikel 5 van Pro de R VVHO. Ook de anti-hardheidsbepaling van artikel 15 kon Pro geen grondslag voor een tegemoetkoming bieden, want er deed zich geen situatie voor waarin de R VVHO niet of niet in redelijkheid voorziet. Het toch betalen van de tegemoetkomingen moet dus worden aangemerkt als een fout zoals onder 4.5 bedoeld.
4.8. Hieraan doet niet af dat het zowel in absolute als in relatieve zin een aanzienlijk aantal fouten betreft. Over de onjuistheid van de betaling van de tegemoetkomingen, in gevallen waarin reeds aanspraak bestond op volledige vergoeding door de Verenigde Naties, kon bij de waarnemers in redelijkheid geen misverstand bestaan. Nog afgezien van het bepaalde in de R VVHO, is immers uitgangspunt dat uit 's Rijks kas alleen vergoeding wordt gegeven voor onkosten die anders ten laste van de betrokken militair zouden blijven. Niet is gebleken van enig stelselmatig handelen van appellant waarmee werd beoogd om bepaalde waarnemers op bepaalde gronden te begunstigen boven andere. Appellant heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat het om fouten ging en dat daaraan een einde moest worden gemaakt. Het zijn onvolkomenheden van administratieve aard geweest die hieraan lange tijd in de weg hebben gestaan.
4.9. De gevallen van S en de drie collega's verschillen wezenlijk van het geval van betrokkene. De rechtbank had S in het gelijk gesteld en daarbij overwogen dat slechts een zeer kleine minderheid, bestaande uit S en drie andere UNMO's, geen tegemoetkoming had ontvangen. Door die feitelijk onjuiste voorstelling van zaken is appellant op het verkeerde been gezet. Bij de behandeling van het verzoek van betrokkene was inmiddels bekend dat het om veel grotere aantallen ging. Al met al was (ook) de toekenning aan S en de drie collega's een onjuiste beslissing, waarvan de herhaling onder de gegeven omstandigheden niet op grond van het gelijkheidsbeginsel kan worden afgedwongen.
4.10. De conclusie luidt, dat het beroep dat moet worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 28 juni 2011 ongegrond zal worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, reeds omdat niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve wat betreft het griffierecht;
- vernietigt het besluit van 16 mei 2011;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 juni 2011 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzitter en B.J. van de Griend en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2012.
(getekend) R. Kooper
(getekend) M. Sahin