Uitspraak
12/6671 AW-T
Datum uitspraak: 24 oktober 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 5 november 2012, 10/3740 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C. van der Steen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de gedingen 12/4260 AW en 13/1041 AW, plaatsgehad op 1 augustus 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Steen en F.A.M.H. [S.]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.J.B. van den Elsaker, [v.d. B.] en[Z.].
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
1.1.
Appellant was werkzaam als groepsleider/sportinstructeur, laatstelijk bij de penitentiaire inrichting [naam regio].
1.2.
Op 13 oktober 1992 en op 4 juli 1997 heeft appellant tijdens de uitoefening van zijn werkzaamheden letsel opgelopen. Op 13 oktober 1992 heeft appellant een groep van ongeveer tien gedetineerden begeleid bij het verplaatsen van een tractorband over een hindernisbaan. Bij een van de hindernissen is de tractorband op de rechterschouder/rug van appellant gevallen. Appellant heeft als gevolg daarvan chronische (rug)klachten opgelopen. Op 4 juli 1997 heeft appellant twee gedetineerden begeleid bij het sporten in een fitnessruimte. Tijdens een oefening op een van de fitnesstoestellen is een veiligheidspal losgeraakt. Als gevolg daarvan zijn twee aan het fitnesstoestel bevestigde pinnen met grote kracht tegen het hoofd van appellant aangekomen.
1.3.
De minister heeft de onder 1.2 genoemde incidenten aangemerkt als dienstongevallen.
1.4.
Op 29 december 2008 is appellant wegens ziekte uitgevallen.
1.5.
Bij besluit van 11 november 2009 heeft de minister op grond van artikel 37, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de bezoldiging van appellant met ingang van 29 december 2009 teruggebracht tot 70%.
1.6.
Bij brief van 25 maart 2010 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in een door de minister verzocht deskundigenoordeel te kennen gegeven dat geen oordeel kan worden gegeven over de vraag of appellant voldoende meewerkt aan zijn
re-integratie. Bij brief van diezelfde datum heeft het Uwv in een door appellant verzocht deskundigenoordeel te kennen gegeven dat de door de minister ondernomen
re-integratie-inspanningen vooralsnog niet voldoende zijn en dat de minister daarvoor geen deugdelijke grond heeft gegeven.
1.7.
Het tegen het besluit van 11 november 2009 gemaakte bezwaar is bij besluit van
11 oktober 2010 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2.1.
Bij tussenuitspraak van 21 juni 2012 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, nu de minister ten onrechte niet heeft onderzocht of de onder 1.2 genoemde incidenten ook als beroepsincidenten zijn aan te merken en of de ongeschiktheid van appellant om zijn arbeid te verrichten daardoor is veroorzaakt. De rechtbank heeft de minister in de gelegenheid gesteld om het door haar geconstateerde gebrek te herstellen.
2.2.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak van 21 juni 2012 heeft de minister op 29 juni 2012 de motivering van het bestreden besluit aangevuld. De minister heeft uiteengezet dat de
onder 1.2 genoemde incidenten niet het gevolg zijn geweest van de gevaarlijke en risicovolle omgeving waarin appellant zijn functie uitoefende, maar dat veeleer sprake is geweest van een ongelukkige samenloop van omstandigheden. Daarom is er geen sprake van beroepsincidenten, aldus de minister.
2.3.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de minister afdoende heeft gemotiveerd waarom de onder 1.2 genoemde incidenten niet als beroepsincident zijn aan te merken. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen (direct) verband tussen de ongevallen en de omstandigheid dat zij in aanwezigheid van gedetineerden hebben plaatsgevonden. De minister heeft de bezoldiging van appellant dus terecht met ingang van
29 december 2009 teruggebracht tot 70%. Hetgeen appellant over de toepassing van artikel 38a, eerste lid, van het ARAR heeft aangevoerd kan in het onderhavige geding niet aan de orde komen, omdat de minister daarover eerst een beslissing heeft genomen bij besluit van
16 mei 2012, waartegen appellant op 20 juni 2012 bezwaar heeft gemaakt. Omdat een toereikende motivering pas is gegeven in de beroepsfase, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft daarnaast het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van appellant om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
3.
Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand zijn gelaten. Volgens appellant heeft de minister de hem op 13 oktober 1992 en 4 juli 1997 overkomen ongevallen ten onrechte niet als beroepsincident aangemerkt. Appellant heeft daarnaast betoogd dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgronden over artikel 38a van het ARAR buiten beschouwing heeft gelaten. Appellant heeft tot slot aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of de minister toepassing had moeten geven aan artikel 37, vijfde lid, van het ARAR.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beroepsincident
4.1.
Op grond van artikel 37, vierde lid, van het ARAR heeft de ambtenaar ook na afloop van een tijdvak van 52 weken van arbeidsongeschiktheid, recht op doorbetaling van zijn bezoldiging indien de ongeschiktheid om zijn arbeid te verrichten wordt veroorzaakt door een beroepsincident. Onder beroepsincident moet volgens artikel 35, aanhef en onder f, van het ARAR worden verstaan een dienstongeval (of een beroepsziekte) voortvloeiend uit een gevaarzettende situatie die rechtstreeks verband houdt met de uitoefening van zijn taak waaraan de ambtenaar zich vanwege zijn specifieke functie niet kan onttrekken. Uit de nota van toelichting bij het Koninklijk besluit van 17 november 2005, Stb. 591, waarbij deze bepaling werd ingevoerd, blijkt dat daarbij gedacht moet worden aan een bijzonder gevaarlijke, risicovolle omgeving. Als voorbeeld is genoemd de wegwerker van Rijkswaterstaat die bij zijn werk op of langs de vluchtstrook is aangereden of de penitentiair inrichtingswerker die is mishandeld door een gedetineerde.
4.2.
Appellant heeft ook de Raad er niet van kunnen overtuigen dat gezegd moet worden dat de onder 1.2 beschreven ongevallen op enigerlei wijze zijn voortgevloeid uit het zich hebben moeten begeven in een - in de woorden van de regelgever - bijzonder gevaarlijke, risicovolle situatie of omgeving. De Raad sluit zich aan bij hetgeen de rechtbank onder
rechtsoverweging 3 van de aangevallen uitspraak hierover heeft overwogen en verwijst daarnaar. De Raad onderschrijft (ook) het standpunt van de minister dat bij beide incidenten veeleer sprake is geweest van een ongelukkige samenloop van omstandigheden. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Gelijkstelling als bedoeld in artikel 38a van het ARAR
4.3.
In artikel 38a, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een dienstongeval of een beroepsziekte doch niet door een beroepsincident, op zijn aanvraag voor de toepassing van onder meer artikel 37 gelijk Pro wordt gesteld met de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een beroepsincident.
4.4.1.
Appellant heeft in zijn aanvullend bezwaarschrift onder meer betoogd dat zijn arbeidsongeschiktheid is veroorzaakt door de onder 1.2 genoemde ongevallen. Appellant heeft daarbij uitdrukkelijk gewezen op het bepaalde in artikel 38a, eerste lid, van het ARAR en de minister verzocht te beslissen dat hij op grond van artikel 37, vierde lid, in samenhang met artikel 38a van het ARAR recht heeft op doorbetaling van zijn volledige bezoldiging.
4.4.2.
De Raad is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister de onder 4.4.1 genoemde bezwaargrond ten onrechte niet heeft onderworpen aan een inhoudelijke beoordeling. Appellant heeft met het hiervoor weergegeven betoog onmiskenbaar een aanvraag als bedoeld in artikel 38a van het ARAR gedaan. Dat appellant deze aanvraag ten tijde van het nemen van het besluit van 11 november 2009 nog niet had gedaan, staat er in dit geval niet aan in de weg dat, gelet op de in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verplichting tot volledige heroverweging van het primaire besluit, van de minister had mogen worden verwacht dat bij het bestreden besluit ook gemotiveerd op de hiervoor bedoelde bezwaargrond zou zijn ingegaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat, naar blijkt uit de onder 4.1 genoemde nota van toelichting, met het geïntroduceerde onderscheid tussen beroepsincidenten en de overige dienstongevallen en beroepsziekten geen - negatieve - materiële wijziging in de rechtspositie van de betrokken ambtenaren is beoogd, maar uitsluitend een procedurele wijziging in die zin dat de in artikel 38a van het ARAR bedoelde gelijkstelling niet dan op basis van een daarop gerichte aanvraag kan plaatsvinden. Aan laatstgenoemd vereiste is, als gezegd, voldaan. Daarnaast kan er niet aan worden voorbijgezien dat sprake is van een nauwe samenhang tussen genoemde bezwaargrond en (de strekking van) het primaire besluit. Appellant beoogde met bedoelde bezwaargrond immers te bereiken dat de minister zou beslissen dat hij in afwijking van
artikel 37, eerste lid, van het ARAR ook na 29 december 2009 zijn volledige bezoldiging zou behouden.
4.5.
Uit 4.4.1 en 4.4.2 volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, op grond waarvan de minister was gehouden tot een volledige heroverweging van het besluit van 11 november 2009 op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.6.
De Raad ziet aanleiding met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet de minister op te dragen het onder 4.5 genoemde gebrek in het besluit van 11 oktober 2010 te herstellen.
Slotoverwegingen
4.7.
Met het oog op de te nemen nieuwe beslissing is het volgende van belang.
4.7.1.
In het verweerschrift heeft de minister zich, voor zover thans (nog) van belang, op het standpunt gesteld dat uit artikel 38a van het ARAR volgt dat de ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid het gevolg moet zijn van (een van) de dienstongevallen. Er dient, anders gezegd, sprake te zijn van een (medisch) causaal verband tussen (een van) de dienstongevallen en de ziekmelding op 29 december 2008. Op basis van de beschikbare gegevens is dit causaal verband niet komen vast te staan, aldus de minister.
4.7.2.
De Raad is, met de minister, van oordeel dat in de bewoordingen "wegens een dienstongeval of een beroepsziekte" tot uitdrukking is gebracht dat er tussen het dienstongeval of de beroepsziekte enerzijds en de ongeschiktheid zijn arbeid te verrichten anderzijds causaal verband moet bestaan. Nu niet op voorhand gezegd kan worden dat appellant dit causaal verband niet aannemelijk heeft gemaakt, heeft de minister niet, zoals is gebeurd, kunnen volstaan met de enkele stelling dat op basis van de beschikbare gegevens het vereiste causaal verband niet is komen vast te staan. Gelet ook op het verhandelde ter zitting ligt het op de weg van de minister om nader (medisch) onderzoek naar het bestaan van dat oorzakelijk verband te laten verrichten.
4.8.
Op uitdrukkelijk verzoek van partijen zal de Raad - in het belang van de proceseconomie en finale geschilbeslechting - tevens ingaan op de stellingen van appellant dat de minister toepassing had moeten geven aan artikel 37, vijfde lid, van het ARAR.
4.8.1.
Op grond van artikel 37, vijfde lid, van het ARAR heeft de ambtenaar, in afwijking van het eerste lid, ook na afloop van een tijdvak van 52 weken van arbeidsongeschiktheid recht op doorbetaling van zijn bezoldiging over het aantal uren dat hij passende arbeid heeft verricht of zou hebben verricht indien die arbeid hem zou zijn aangeboden.
4.8.2.
Appellant heeft op 4 juni 2010, dus in de bezwaarfase, gemotiveerd verzocht met toepassing van genoemd artikelonderdeel de korting van 30% met ingang van het tweede ziektejaar ongedaan te maken. De Adviescommissie bezwaarschriften heeft in haar advies
- waarin appellant als bezwaarde is aangeduid en de minister als verweerder - onder meer het volgende overwogen:
“7. Tot slot wil de commissie onder aandacht brengen dat het deskundigenoordeel d.d. 25 maart 2010 waarin het UWV heeft geoordeeld dat de door verweerder uitgevoerde re-integratie inspanningen tot nu toe niet voldoende zijn, wellicht invloed heeft op de doorbetaling van de bezoldiging na de 52ste week. […] Blijkens de Nota van Toelichting bij artikel 37, vijfde lid, van het ARAR dient over de uren waarvoor de ambtenaar geschikt is geacht om passende arbeid te verrichten - zelfs in het uitzonderlijke geval dat werk niet wordt aangeboden maar de ambtenaar wel bereid is dergelijke passende arbeid te verrichten - ook na de 52ste week van arbeidsongeschikt wegens ziekte de volledige bezoldiging doorbetaald (zie Stb. 2005, nr. 591, p. 24 e.v.). Aangezien verweerder onvoldoende re-integratie inspanningen heeft verricht en blijkens het deskundigenoordeel bezwaarde wel in staat was passende arbeid te verrichten (tweede spoor re-integratie, zie p. 4 van het deskundigenoordeel d.d.
25 maart 2010 […]) acht de commissie doorbetaling van de volledige bezoldiging met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van het ARAR, niet onaannemelijk.”
4.8.3.
In het bestreden besluit heeft de minister te kennen gegeven dat de onder 4.8.2 weergegeven overwegingen van de Adviescommissie bezwaarschriften niet door hem worden overgenomen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 37, vijfde lid, van het ARAR geen recht bestaat op volledige doorbetaling van de bezoldiging na 52 weken arbeidsongeschiktheid. Iedere motivering voor dit standpunt ontbreekt evenwel. Anders dan de minister ziet de Raad geen (formele) beletselen op grond waarvan appellant dit aspect van de besluitvorming in (hoger) beroep niet (meer) aan de orde zou hebben kunnen stellen. Voor zover de minister appellant niet uit anderen hoofden alsnog wenst tegemoet te komen zal hij alsnog - gemotiveerd - moeten ingaan op het door appellant gedane beroep op artikel 37, vijfde lid, van het ARAR.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de minister op binnen veertien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 11 oktober 2010 te herstellen overeenkomstig hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) P.J.M. Crombach
HD