Uitspraak
12/1691 AW
Datum uitspraak: 31 oktober 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 9 februari 2012, 11/2460 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te[woonplaats] (appellant)
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, thans de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2013. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door [K.] en
[Z.].
OVERWEGINGEN
1.
Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de Minister van Veiligheid en Justitie. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van minister wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2.1.
Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
2.2.
Bij besluit van 14 september 2010 heeft de minister een beoordeling over de periode van 13 september 2004 tot 23 augustus 2006 vastgesteld. Hierin is geconcludeerd dat appellant niet in staat is gebleken zijn functie als Medewerker (Asiel) zelfstandig en volledig uit te oefenen.
2.3.
Bij besluit van 30 november 2010 heeft de minister appellant per 1 januari 2011 eervol ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement, wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
2.4.
Bij besluit van 18 mei 2011 (bestreden besluit) heeft de minister, in overeenstemming met het advies van de Adviescommissie betreffende personele aangelegenheden van -lees-
18 april 2011, het bezwaar van appellant tegen het beoordelingsbesluit van 14 september 2010 gegrond verklaard en dit besluit herroepen, omdat in de beoordeling een oordeel over het functioneren van appellant op de taakmodule horen ontbreekt. De minister heeft het bezwaar van appellant tegen het ontslagbesluit van 30 november 2010, onder aanvulling van de grondslag daarvan, ongegrond verklaard. In aanvulling op hetgeen in het ontslagbesluit van 30 november 2010 over het functioneren van appellant is gesteld, worden ook de bevindingen tijdens de tijdelijke tewerkstelling van appellant als Medewerker (Regulier) te Zwolle, aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegd (detachering).
3.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant, voor zover gericht tegen het oordeel over het beoordelingsbesluit van 14 september 2010, niet-ontvankelijk verklaard, omdat appellant geen procesbelang meer heeft bij een oordeel over dat deel van het bestreden besluit waarbij het beoordelingsbesluit van 14 september 2010 is herroepen. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad onderschrijft het oordeel en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen van de rechtbank dat het beroep, voor zover gericht tegen dat deel van het bestreden besluit dat betrekking heeft op het beoordelingsbesluit van 14 september 2010, niet-ontvankelijk is. Het volgende wordt nog overwogen. Het beoordelingsbesluit is bij het bestreden besluit herroepen. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 29 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN3526) is voor een ontvankelijk (hoger) beroep vereist dat er enig direct tot de rechtsstrijd tussen partijen te herleiden (proces)belang is bij een uitspraak. Hiervan is ten aanzien van de herroeping van het beoordelingsbesluit geen sprake.
4.2.
Ook ten aanzien van het ontslagbesluit heeft de rechtbank het juiste, op vaste rechtspraak van de Raad gebaseerde toetsingskader gehanteerd. Dit houdt in dat onbekwaamheid of ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - moeten worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Een ontslag op deze grond is in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (CRvB 18 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9739).
4.3.
Anders dan appellant heeft gesteld, volgt uit het enkele feit dat het beoordelingsbesluit bij het bestreden besluit is herroepen niet dat de gegevens over het functioneren van appellant die aan de negatieve beoordeling ten grondslag hebben gelegen, geen grondslag meer kunnen vormen voor een ongeschiktheidsontslag. Niet is voorgeschreven dat voorafgaand aan een ontslag als het onderhavige een beoordeling dient plaats te vinden. Volgens vaste rechtspraak van de Raad brengt het ontbreken van een beoordeling echter wel mee dat de minister anderszins inzichtelijk moet maken dat voldoende grondslag voor een ongeschiktheidsontslag aanwezig is (CRvB 6 december 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BC0477).
4.4.
De minister heeft het ontslagbesluit gebaseerd op rapporten van evaluatiegesprekken, verslagen van functioneringsgesprekken in de periode mei 2005 tot maart 2006, de in voortgangsgespreksverslagen gedocumenteerde resultaten van de begeleidings- en verbetertrajecten en het functioneren van appellant tijdens zijn detachering in Zwolle. Uit deze gegevens blijkt dat appellant herhaaldelijk niet voldeed aan de gestelde functie-eisen, omdat hij niet in staat was om zelfstandig, zonder begeleiding, zijn functie op alle onderdelen uit te voeren. Bij appellant was onder meer sprake van een afwachtende houding, tekortschietende kennis, onvoldoende productiviteit, onvoldoende efficiënt werken, moeite hebben met het scheiden van hoofd- en bijzaken, het opstellen van kwalitatief onvoldoende beslissingen en het, mede als gevolg van dit alles, niet behalen van de gevraagde tekenbevoegdheid voor de taakmodule beslissen. Ook tijdens zijn detachering in Zwolle, welke detachering plaatsvond in het kader van een outplacementtraject en waarmee werd beoogd dat appellant zou worden opgenomen in de vaste formatie aldaar, heeft appellant op kwantitatief en kwalitatief niveau onvoldoende ontwikkeling doorgemaakt, in relatie tot wat redelijkerwijs verwacht mocht worden. Het besluit om appellant niet definitief in Zwolle te plaatsen staat in rechte vast (CRvB 10 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4452).
4.5.
Appellant heeft in dit verband aangevoerd dat het niet behalen van de tekenbevoegdheid voor de taakmodule beslissen, geen grond voor ontslag als het onderhavige kan zijn, nu dit nimmer als harde functie-eis is gepresenteerd. Appellant kan hierin niet worden gevolgd. Uit de functieomschrijving en het loopbaanbeleid van de minister blijkt dat de functie van appellant uit twee taakmodulen bestaat, te weten horen (contact) en beslissen. Na een loopbaanpad van gemiddeld twee jaren wordt de medewerker bij voldoende kwantitatief en kwalitatief niveau voor beide modulen tekenbevoegd verklaard (taakvolwassenheid) en naar de eindschaal bevorderd. Appellant heeft verder ter zitting bij de Raad erkend dat binnen de organisatie bekend was dat naar taakvolwassenheid werd gestreefd, in die zin dat een medewerker uiteindelijk tekenbevoegdheid voor beide taakmodules diende te verkrijgen. Het moge zo zijn dat van de kant van de minister niet expliciet is medegedeeld dat het niet behalen van de tekenbevoegdheid beslissen op termijn zou leiden tot ontslag, maar appellant had moeten begrijpen dat als de situatie zou ontstaan waarin hij zijn eigen functie wegens het niet beschikken over de tekenbevoegdheid voor de taakmodule beslissen, blijvend niet geheel zou kunnen vervullen, ontslag op den duur zou volgen. Niet aannemelijk is geworden dat appellant (door een daartoe bevoegd persoon) was toegezegd dat hij ‘eeuwig’ de gelegenheid zou krijgen om de tekenbevoegdheid te behalen. De stelling van appellant dat het coachingstraject dat is gevolgd tussen november 2004 en maart 2005 niet als een tekenbevoegdheidstraject is benoemd, doet, wat daarvan ook zij, aan het voorgaande niet af. Duidelijk is dat zowel dit traject als het verbetertraject van juni 2005 tot maart 2006 erop gericht was om appellant in kwantitatieve en kwalitatieve zin een taakvolwassen medewerker te maken, hetgeen tekenbevoegdheid impliceert. Dit is niet gelukt.
4.6.
Gelet op het voorgaande onderschrijft de Raad het oordeel van de rechtbank dat de minister een voldoende concrete onderbouwing heeft gegeven voor de conclusie dat appellant niet beschikte over de bekwaamheden die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn.
4.7. De minister heeft appellant in de loop van een langere periode voorafgaand aan het ontslagbesluit herhaaldelijk aangesproken op zijn (dis)functioneren en daarbij concreet aangegeven wat er van appellant aan verbeteringen werd verwacht. Appellant is gedurende een periode van ongeveer anderhalf jaar begeleid door twee coaches met als doel om aan de gestelde functie-eisen te voldoen. Eén en ander is uitgebreid door de minister gedocumenteerd in de eerder genoemde evaluatierapporten, functioneringsgespreksverslagen en voortgangsgespreksverslagen van de begeleidings- en verbetertrajecten. Appellant is dan ook voldoende in de gelegenheid gesteld om zijn algehele functioneren te verbeteren en zijn tekenbevoegdheid voor de taakmodule beslissen te behalen.
4.8.
Dat aan appellant al ruim voor het einde van zijn verbetertraject te kennen zou zijn gegeven dat het verbetertraject was mislukt, is geen grond voor de door appellant geopperde veronderstelling dat hem geen reële kans is gegund om alsnog aan de gestelde functie-eisen te voldoen. Het feit dat, zoals ook ter zitting door de minister is toegelicht, tijdens het verloop van het verbetertraject al zorgen zijn geuit over het verloop en resultaat daarvan tot dan toe, kan niet leiden tot een andere conclusie dan dat appellant in ruime mate in staat is gesteld zijn functioneren te verbeteren.
4.9.
Met de rechtbank is de Raad ten slotte van oordeel dat de minister niet gehouden was om, voorafgaand aan het ontslag, een herplaatsingsonderzoek uit te voeren. Na het niet behalen van de benodigde tekenbevoegdheid is aan appellant ruimschoots de gelegenheid geboden om door middel van een outplacementtraject een andere functie te verwerven.
4.10.
Het ontslagbesluit houdt in rechte stand. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en K.J. Kraan en
G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2013.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) S.K. Dekker