Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/6601 WWB, 11/6602 WWB, 11/7232 WWB, 12/2115 WWB
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2011, 11/1815 en 11/2937 (aangevallen uitspraak 1) en van 3 november 2011, 11/3531 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Appellante heeft een besluit op bezwaar van 1 maart 2012 ingezonden, met het verzoek tevens een oordeel te geven over dat besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kramer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R. Lo Fo Sang.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 3 oktober 1995 bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Naar aanleiding van een periodiek heronderzoek hebben handhavingsspecialisten van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (DWI) een onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de DWI dossieronderzoek gedaan en op 5 januari 2011 een gesprek gevoerd met appellante. Omdat op de door appellante tijdens dat gesprek overgelegde bankafschriften over de periode van
10 september 2010 tot en met 7 december 2010 diverse kasstortingen en stortingen van derden voorkwamen en appellante niet in staat was deze stortingen te verklaren, heeft de DWI haar opgeroepen voor een gesprek op 6 januari 2011. Na haar bankafschriften over de periode van 2 januari 2008 tot en met 7 september 2010 te hebben overgelegd, heeft appellante tijdens dat gesprek onder meer het volgende verklaard. Eind 2008 is ze begonnen met gokken. Alle stortingen zijn winsten geweest uit gokhallen, casino’s, enzovoorts. Sinds december 2008 heeft ze inkomsten uit gokken. Ze stort niet alles wat ze wint. Een deel van het gewonnen geld gebruikt ze voor haar levensonderhoud, kleding en boodschappen en om leuke dingen te doen. Zij betaalt dit dan contant. Een deel van het gewonnen geld stort ze op haar bankrekening. Vanaf december 2008 gokt ze dagelijks. Soms maakt ze verlies en soms wint ze wel € 700,-- in twee dagen, het verschilt, maar ze kan het niet vertellen, omdat ze geen administratie heeft bijgehouden. Ze heeft een gokprobleem. Voor haar gevoel heeft ze meer verlies geleden dan winst gemaakt, maar helaas heeft ze daarvan niets bijgehouden. De bevindingen en conclusies van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 20 januari 2011.
1.3.
De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
2 februari 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 maart 2011 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 1 december 2008 in te trekken. Bij besluit van
11 maart 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 mei 2011 (bestreden besluit 2), heeft het college de over de periode van 1 december 2008 tot en met 31 januari 2011 gemaakte kosten van bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van in totaal
€ 35.045,92. Dit betreft over de periode van december 2008 tot en met december 2010 een bedrag van € 34.172,21 bruto en over januari 2011 een bedrag van € 873,71 netto. Aan deze besluitvorming ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. Appellante ontvangt sinds december 2008 inkomsten uit gokken. Door hiervan geen opgave te doen aan het college, heeft appellante de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Nu zij van die inkomsten geen administratie heeft bijgehouden, kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. In de situatie van appellante doen zich geen dringende redenen voor om van terugvordering af te zien.
1.4.
Op 8 maart 2011 heeft appellante opnieuw bijstand aangevraagd. Bij haar aanvraag heeft appellante opgegeven vanaf februari 2011 geen inkomsten uit het gokken meer te hebben.
Op 22 maart 2011 heeft de DWI een gesprek gevoerd met appellante. Na tijdens dat gesprek eerst te hebben verklaard in januari 2011 voor het laatst te hebben gegokt en vervolgens dat dit in februari 2011 was, heeft appellante verklaard dat ze niet met gokken is gestopt en tot op heden nog steeds gokt. Voorts heeft appellante onder meer het volgende verklaard. Ze heeft geen administratie bijgehouden van haar verliezen en inkomsten. Ze heeft meer verliezen geleden. De afgelopen periode heeft ze zeker drie keer per week het gokken kunnen bekostigen met het beetje winst dat ze heeft gehad. Ze weet niet hoeveel winst ze heeft gemaakt. Ze is eigenlijk nooit gestopt met het gokken. Vanaf het moment dat haar bijstand werd stopgezet, speelt ze met de winsten die ze maakt. Ze weet niet wat ze heeft gewonnen en/of verloren.
1.5.
Bij besluit van 24 maart 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 juli 2011 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvraag om bijstand van 8 maart 2011 afgewezen. Aan deze besluitvorming heeft het college, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Appellante was ten tijde in geding nog steeds aan het gokken. Door hiervan geen opgave te doen aan het college, heeft appellante de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Nu zij geen administratie heeft bijgehouden, kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.6.
Op een daartoe strekkende aanvraag van appellante heeft het college appellante bij besluit van 15 april 2011 met ingang van 29 maart 2011 bijstand verleend.
2.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
3.1.
Appellante heeft tegen de aangevallen uitspraak 1, samengevat, het volgende aangevoerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat door het ontbreken van een deugdelijke administratie het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Immers, evident is dat appellante geen inkomsten uit gokken heeft ontvangen. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de termen ‘inkomsten’ en ‘winsten’ uit gokken ten onrechte door elkaar worden gebruikt. In dit verband is van belang dat appellante van meet af aan te kennen heeft gegeven dat ze altijd meer heeft verloren dan gewonnen. Dit laatste blijkt ook uit de mutaties op de bankafschriften. Verder is het een feit van algemene bekendheid dat gokken op fruitautomaten, wat appellante deed, alleen maar ellende en schulden veroorzaakt. Aangezien het hier gaat om een voor appellante belastend besluit, rust op het college de bewijslast om aannemelijk te maken dat appellante meer heeft gewonnen dan verloren. Het college is niet in deze bewijslast geslaagd. Aangezien appellante met gokken meer heeft verloren dan gewonnen, gaat het hier niet om gegevens die van invloed zijn op het recht op bijstand en hoefde appellante daarvan dus geen melding te maken aan het college. Het hoefde appellante niet duidelijk te zijn dat ze een administratie moest bijhouden van haar winsten en verliezen bij het gokken. Het is niet redelijk dat het college de bijstand onverkort vanaf 1 december 2008 heeft ingetrokken, omdat niet reëel is er vanuit te gaan dat appellante over de gehele in geding zijnde periode van het gokken heeft kunnen leven en inkomsten boven de voor haar geldende bijstandsnorm heeft gehad. Het college had dan ook met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het ten aanzien van intrekking gevoerde beleid moeten afwijken. Wat de intrekking betreft, moet voorts in aanmerking worden genomen dat appellante geen verwijt treft, nu haar gokverslaving een ziekte is. Uit de in beroep overgelegde brief van de Jellinek kliniek van 16 augustus 2011 volgt dat er dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien. Omdat appellante geen verwijt treft, aangezien haar gokverslaving een ziekte is, had het college niet tot bruto terugvordering mogen overgaan.
3.2.
Appellante heeft tegen de aangevallen uitspraak 2, samengevat, het volgende aangevoerd. Zij heeft haar verklaring van 22 maart 2011 onder onaanvaardbare druk afgelegd, zodat niet mag worden uitgegaan van de juistheid van die verklaring. Van schending van de inlichtingenverplichting is geen sprake. Immers, appellante heeft met het gokken slechts verliezen geleden. Gelet hierop is het niet juist dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het is evident dat appellante bijstandsbehoevend was.
4.
Bij besluit van 1 januari 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 maart 2012 (bestreden besluit 4), heeft het college het over (januari) 2011 teruggevorderde bedrag gebruteerd en het over dat jaar terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 1.072,08.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Op uitdrukkelijk verzoek van appellante en met instemming van het college zal de Raad, mede met het oog op de finale beslechting van de onderhavige geschillen, bestreden besluit 4 bij zijn beoordeling betrekken en uitspraak doen over de brutering van de vordering over januari 2011.
Intrekking en terugvordering
5.2.
De te beoordelen periode loopt van 1 december 2008 tot en met 2 februari 2011 (datum intrekkingsbesluit).
5.3.
Appellante heeft er terecht op gewezen dat het besluit tot intrekking van bijstand een voor haar belastend besluit is. Dit brengt met zich dat het aan het college is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het college rust.
5.4.
Uit de in 1.2 verwoorde verklaring van appellante van 6 januari 2011 blijkt dat appellante in de periode in geding veelvuldig gokte, daarmee regelmatig bedragen heeft gewonnen en de door haar gewonnen bedragen, die zij soms duidt als ‘inkomsten’ en soms als ‘winst(en)’, deels per kas stortte op haar bankrekening en deels - contant - aanwendde voor levensonderhoud, kleding en leuke dingen. Dat appellante met haar gokactiviteiten ook regelmatig bedragen heeft verloren, doet er niet aan af dat de door haar gewonnen bedragen van invloed kunnen zijn op - de omvang van - het recht op bijstand. Dit had appellante redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn, te meer omdat zij zelf heeft verklaard deze bedragen onder meer te hebben ingezet voor haar levensonderhoud.
5.5.
Gelet op 5.4 is de Raad met de rechtbank en het college van oordeel dat appellante, door van de gewonnen - door haar als ‘inkomsten’ geduide - bedragen geen melding te maken aan het college, de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden. Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
5.6.
Appellante is daarin niet geslaagd. Zij heeft niet inzichtelijk gemaakt welke bedragen zij wanneer heeft gewonnen. Appellante heeft wel gesteld dat zij met het gokken meer heeft verloren dan gewonnen, maar heeft die stelling niet onderbouwd met concrete en verifieerbare gegevens, bijvoorbeeld in de vorm van een deugdelijke administratie. Reeds omdat appellante zelf heeft verklaard dat zij de gewonnen bedragen deels per kas op haar bankrekening heeft gestort en deels contant heeft besteed, kan uit de bankafschriften niet worden opgemaakt dat alle daarop zichtbare kasstortingen een volledig beeld geven van de door appellante gewonnen bedragen.
5.7.
Daargelaten wat het karakter is van de door appellante met het gokken gewonnen bedragen - inkomen of vermogen -, uit 5.6 volgt dat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand over de gehele in geding zijnde periode niet kan worden vastgesteld. Dit betekent dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, derde lid, onder a, van de WWB is voldaan, zodat het college bevoegd was de bijstand van appellant met ingang van 1 december 2008 in te trekken.
5.8.
Het college hanteert ten aanzien van de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels inkomensvoorzieningen WWB, IOAW, IOAZ en WWIK (Beleidsregels). In artikel 4.2, tweede lid, van de Beleidsregels, voor zover van belang, is bepaald dat ingevolge artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB de bijstand wordt ingetrokken indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting heeft geleid tot het ten onrechte verlenen van bijstand. Het college heeft gehandeld in overeenstemming met dit beleid. Dat appellante ten tijde in geding gokverslaafd was, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afwijken van het ter zake van intrekking gevoerde beleid.
5.9.
Uit 5.7 en 5.8 volgt dat tevens is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, zodat het college bevoegd was de over de periode van 1 december 2008 tot en met 31 januari 2011 ten onrechte gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen.
5.10.
Ingevolge artikel 6.1, derde lid, van de Beleidsregels kan van terugvordering worden afgezien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Dringende redenen zijn aan de orde indien terugvordering tot onaanvaardbare financiële of sociale consequenties voor de betrokkene zou leiden. In een door appellante tijdens de hoorzitting in bezwaar overgelegde, aan haar gemachtigde gerichte brief van de Jellinek kliniek van 24 mei 2011, ondertekend door T. Neckheim, Team poliklinische behandeling, Curatieve Verslavingszorg (N), staat dat appellante in behandeling is bij N van 23 maart 2011 tot en met 15 juni 2011. Voorts staat in die brief dat appellante tijdens haar behandeling klachten van depressieve aard kenbaar heeft gemaakt en dat één van de redenen waarom cliënte depressieve klachten meldt, is dat zij de confrontatie met de financiële schuldenlast niet aankan en hierdoor zodanig onder de indruk blijkt te zijn dat ook haar slaapritme en sociaal gedrag hieronder te leiden heeft. De door appellante genoemde brief van de Jellinek kliniek van 16 augustus 2011, eveneens gericht aan de gemachtigde van appellante en ondertekend door N, is vrijwel gelijkluidend, zij het dat aan de hiervoor geciteerde passage is toegevoegd: “Een klacht van belang is dat cle. aangaf suïcidale gedachten te hebben ontwikkelt na de confrontatie met de schuldlast.” De brieven van de Jellinek kliniek van 24 mei 2011 en 16 augustus 2011 zijn op zichzelf onvoldoende om te kunnen concluderen dat de terugvordering van het bedrag van ruim € 35.000,-- onaanvaardbare gevolgen voor de gezondheid van appellante heeft. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de betreffende brieven niet afkomstig zijn van een medicus. Appellante heeft geen objectieve medische gegevens overgelegd waaruit naar voren komt dat de terugvordering van genoemd bedrag tot onaanvaardbare gevolgen voor haar gezondheid leidt. Appellante is noch tijdens de behandeling voor haar gokverslaving in de Jellinek kliniek noch nadien, zoals zij ter zitting van de Raad heeft verklaard, onder behandeling van een psychiater geweest. Zij is voor haar psychische klachten niet naar een arts gegaan, maar naar een maatschappelijk werker. Appellante heeft met de door haar ingebrachte brieven van de Jellinek kliniek dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de terugvordering voor haar onaanvaardbare sociale consequenties heeft. Nu zich in het geval van appellante geen dringende redenen voordoen in de hiervoor bedoelde zin, heeft het college gehandeld in overeenstemming met het ter zake van terugvordering gehanteerde beleid.
5.11.
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Beleidsregels wordt de ten onrechte of teveel verstrekte bijstand, kort gezegd, bruto teruggevorderd. Ingevolge het tweede lid, voor zover van belang, kan van bruto terugvordering worden afgezien indien de terugvordering is gebaseerd op artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB die voortkomt uit herziening of intrekking op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB. In het geval van appellant gaat het om intrekking van de bijstand op grond van onderdeel a van artikel 54, derde lid, van de WWB. Het college heeft dan ook gehandeld in overeenstemming met het ter zake van brutering gehanteerde beleid.
5.12.
Dat appellante ten tijde in geding gokverslaafd was, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afwijken van het ter zake van terugvordering en/of brutering gevoerde beleid.
5.13.
Hetgeen is overwogen in 5.11 en 5.12 geldt ook voor de brutering van het over januari 2011 teruggevorderde bedrag.
Nieuwe aanvraag
5.14.
De te beoordelen periode loopt van 8 maart 2011 tot en met 24 maart 2011 (datum besluit op de aanvraag).
5.15.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank, en de overwegingen waarop dat oordeel berust, dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij haar in 1.4 verwoorde verklaring tijdens het gesprek op 22 maart 2011 onder onaanvaardbare druk heeft afgelegd. Appellante heeft geen objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd waaruit dit kan worden afgeleid. Van de juistheid van haar verklaring mag dus worden uitgegaan.
5.16.
Uit de verklaring van 22 maart 2011 blijkt dat appellante ten tijde in geding, anders dan zij bij haar aanvraag had opgegeven, nog steeds gokte en daarmee nog steeds bedragen won. Hetgeen is overwogen in 5.3 tot en met 5.7 geldt dan ook evenzeer voor de hier te beoordelen periode.
Conclusie
5.17.
Uit 5.3 tot en met 5.13 vloeit voort dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Uit 5.16 en 5.17 vloeit voort dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat deze uitspraak eveneens voor bevestiging in aanmerking komt. Uit 5.14 volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit 4 voor ongegrondverklaring in aanmerking komt.
6.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak 1;
- bevestigt de aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 maart 2012 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2013.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) M. Sahin