Uitspraak
11/3460 AW, 11/3461 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2011, 10/820 en 10/852 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 31 januari 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2012. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.C. Holtkamp.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant was werkzaam bij de gemeente Amsterdam als coördinator kwaliteitsbeheer bij de [afdeling]. Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellant de gelegenheid te hebben geboden daarop een reactie te geven, heeft het college appellant bij besluit van 22 november 2007 met ingang van 31 december 2007 ontslag verleend. Dit ontslag berustte primair op ongeschiktheid anders dan uit hoofde van ziekte of gebreken en subsidiair op andere gronden. Appellant heeft tegen het ontslagbesluit bezwaar gemaakt.
1.2. Bij besluit van 2 juli 2008 heeft het college het bezwaar van appellant gegrond verklaard en het ontslagbesluit ingetrokken. Voor de motivering van dit besluit is verwezen naar het omtrent het bezwaar uitgebrachte advies van de bezwaarschriftencommissie (commissie). De commissie heeft in dit advies overwogen dat de aanleiding tot het ontslag was gelegen in gebeurtenissen van tweeërlei aard, te weten het door appellant op 31 juli 2003 en op 25 mei 2007 zonder toestemming gebruiken van een dienstauto en het door hem verspreiden van informatie aan medewerkers van de dienst, waarbij de integriteit van de leidinggevende en/of de personeelsadviseur in twijfel is getrokken en hun privacy, alsmede die van twee collega’s, is geschaad. Volgens de commissie is komen vast te staan dat de genoemde gebeurtenissen hebben plaatsgevonden. De dienst had naar het oordeel van de commissie reden om appellant op het genoemde gedrag aan te spreken en hem erop te wijzen dat hij met dit gedrag zijn functie niet op een goede wijze vervulde. Dit aanspreken heeft volgens de commissie niet plaatsgevonden en aan appellant is geen reële verbeterkans geboden. De commissie was daarom van oordeel dat het ongeschiktheidsontslag geen stand kon houden. Gelet op hetzelfde niet bieden van een reële verbeterkans en het niet duidelijk maken welk gedrag wél van appellant werd verwacht, was er volgens de commissie evenmin sprake van onherstelbaar verstoorde verhoudingen en/of andere uitzichtloze situaties, zodat er evenmin voldoende grondslag was voor het subsidiair verleende ontslag. Tot deze conclusie kwam de commissie niettegenstaande het feit dat haar tijdens de hoorzitting was gebleken dat appellant zich niet leek te realiseren waarom het onzorgvuldig is om vertrouwelijke en/of persoonlijke correspondentie tussen hem en de leiding binnen de dienst openbaar te maken en waarom het evenmin zorgvuldig is om te solliciteren naar een bepaalde functie en een assessment te ondergaan met het uitsluitende doel om gehanteerde reorganisatieprocedures te onderzoeken.
1.3. Naar aanleiding van de beslissing op bezwaar hebben onderhandelingen plaatsgevonden tussen het college en appellant. Inzet van het college was om alsnog te komen tot beëindiging van het dienstverband met appellant. Gedurende deze onderhandelingen is aan appellant een bedrag van € 10.000,- overgemaakt als tegemoetkoming in de door hem gemaakte kosten van rechtsbijstand. De onderhandelingen zijn begin 2009 stukgelopen. Appellant heeft op
23 februari 2009 zijn werkzaamheden hervat.
1.4. Bij brief van 25 maart 2009 heeft appellant het college verzocht om een aanvullende vergoeding van gemaakte kosten van rechtsbijstand ter hoogte van € 6.125,-, alsmede om vergoeding van immateriële schade in verband met het onterecht gebleken ontslag. Bij besluit van 2 juni 2009 (besluit 1) heeft het college deze verzoeken afgewezen. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.5. Bij brief van eveneens 2 juni 2009 heeft het college appellant in kennis gesteld van zijn voornemen hem een schriftelijke berisping op te leggen in verband met de gedragingen, bedoeld onder 1.2, en hem de gelegenheid geboden hierop een reactie te geven. Bij besluit van 28 juli 2009 (besluit 2) is aan dit voornemen uitvoering gegeven. Appellant heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 februari 2010 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen besluit 1 en besluit 2 ongegrond verklaard. De motivering van besluit 2 is daarbij aangepast. Met inachtneming van die aanpassing berust de berisping op de volgende, door het college als plichtsverzuim aangemerkte gedragingen:
- appellant heeft op 25 mei 2007, in strijd met de geldende voorschriften, zonder toestemming van zijn leidinggevende gebruik gemaakt van een dienstauto;
- appellant heeft onzorgvuldig gehandeld door een verslag van een persoonlijk en vertrouwelijk gesprek dat tussen hem en zijn leidinggevende op 31 mei 2007 heeft plaatsgevonden, achter te laten in een openbare ruimte van de dienst;
- appellant heeft, uitsluitend om de door de dienst gevolgde procedure te kunnen controleren, gesolliciteerd naar een functie en in het kader daarvan een assessmenttraject doorlopen. Hij heeft aldus misbruik gemaakt van tijd en middelen van de dienst;
- appellant heeft ongepast gehandeld door bij e-mailbericht van 4 juni 2007 het verslag van het assessment en zijn kritische visie op de reorganisatie aan alle medewerkers binnen de dienst te verspreiden.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Besluit 1
3.1. Besluit 1 strekt tot weigering van een gevraagde aanvulling op de verstrekte tegemoetkoming in de kosten van rechtsbijstand, alsmede tot weigering van vergoeding van immateriële schade.
3.1.1. Wat betreft het eerste aspect is het volgende van belang. Met betrekking tot kosten van rechtsbijstand kent het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) een limitatief stelsel van forfaitaire vergoedingen. Volgens dit stelsel had appellant, nu de intrekking van het ontslagbesluit een situatie opleverde als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en gelet op zijn in bezwaar tegen dat besluit gedane verzoek om toepassing van genoemde bepaling, aanspraak op vergoeding van kosten van rechtsbijstand tot een bedrag van € 644,-. Bij de beslissing op het bezwaar tegen het ontslagbesluit is die toekenning kennelijk achterwege gebleven, maar achteraf is aan appellant een veelvoud van het genoemde bedrag, te weten € 10.000,-, als tegemoetkoming in de kosten van rechtsbijstand uitgekeerd. Het college heeft toegelicht dat die tegemoetkoming ten doel had om de besprekingen met appellant over een toekomst buiten de dienst niet te bemoeilijken door zijn advocaatkosten verder te laten oplopen. Gezien het vastlopen van bedoelde besprekingen en de werkhervatting door appellant heeft het college geen aanleiding gezien tot het verder vergoeden van deze kosten.
3.1.2. In aanmerking genomen het geldende limitatieve en forfaitaire stelsel, valt niet in te zien dat appellant met het hem toegekende bedrag tekort is gedaan. Artikel 2, derde lid, van het Bpb, dat de mogelijkheid biedt in uitzonderlijke gevallen af te wijken van de forfaitaire bedragen, noopte niet tot toekenning van een hoger bedrag dan het aan appellant uitgekeerde bedrag van € 10.000,-. Appellant heeft zich in dit verband beroepen op een e-mailbericht van 22 december 2008 van het Hoofd Parkeergebouwen, maar de Raad hecht aan dat bericht niet die betekenis die appellant daaraan toegekend zou willen zien. Weliswaar is in het bericht sprake van een “voorschot van € 10.000,-”, maar noch de term “voorschot”, noch de daaropvolgende zin: “Een voorschot dekt naar mijn mening nimmer het gehele bedrag en moet op juiste wijze betrokken worden bij verdere afhandeling”, behelst een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging tot het op een later moment aanvullen van het toegekende bedrag. In het licht van de omstandigheid dat appellant al veel meer dan
€ 10.000,- bij het college had gedeclareerd, ligt voor de hand dat daarmee juist is beoogd om eventuele verwachtingen met betrekking tot mogelijke vervolgbetalingen de kop in te drukken. Besluit 1 houdt in zoverre dus in rechte stand.
3.2. Besluit 1 strekt tevens tot weigering van de gevraagde vergoeding van immateriële schade. Verwezen wordt in dit verband naar de vaste rechtspraak van de Raad over dit onderwerp (bijvoorbeeld CRvB 30 juni 2011, LJN BR1216), volgens welke van een gehoudenheid tot vergoeding van dergelijke schade niet snel sprake zal zijn. In gevallen als dit zal in de regel wel sprake zijn van meer of minder psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen als gevolg van een onrechtmatig gebleken besluit, maar dat kan op zichzelf beschouwd niet tot de bedoelde gehoudenheid leiden. Appellant heeft zijn verzoek aan het college op dit punt niet onderbouwd. In hoger beroep heeft hij in dit verband gewezen op de hart- en vaatklachten die hij heeft ondervonden vanaf oktober 2008. Nu op generlei wijze aannemelijk is geworden dat die klachten met het ontslag in verband staan, kan die enkele verwijzing niet leiden tot de conclusie dat in dit geval, niettegenstaande de genoemde rechtspraak, tot vergoeding van immateriële schade had moeten worden overgegaan. Besluit 1 houdt dus ook in zoverre stand. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Besluit 2
3.3. De na bezwaar gehandhaafde berisping berust op dezelfde gedragingen als die welke hebben geleid tot het later ingetrokken ontslag van appellant. De rechtbank heeft op zichzelf beschouwd terecht benadrukt dat in de beslissing van 2 juli 2008 op het bezwaar tegen dat ontslag, uitvoerig aandacht aan deze gedragingen is besteed. Zoals door de rechtbank is overwogen, is daarbij gesteld dat appellant met deze gedragingen in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld, dat hij daarmee niet op een goede wijze zijn functie vervulde en dat de dienst reden had om appellant op dit gedrag aan te spreken.
3.4. De Raad verbindt aan een en ander evenwel niet dezelfde conclusie als de rechtbank. De Raad stelt vast dat het college heeft nagelaten om, nu het ontslag niet houdbaar was gebleken, in het besluit van 2 juli 2008 enige andere rechtspositionele consequentie te verbinden aan het gedrag van appellant. Volstaan is met de enkele intrekking van het ontslag. In dat licht bezien valt appellant, anders dan is geoordeeld door de rechtbank, niet tegen te werpen dat hij tegen het besluit van 2 juli 2008 geen beroep heeft ingesteld. Nu het bij de berisping - opnieuw - aan appellant verweten gedrag in dat besluit uitdrukkelijk en met zo veel woorden is beschreven en daaraan de zojuist genoemde kwalificaties zijn verbonden, kan bovendien niet anders worden geconcludeerd dan dat de bewuste gedragingen met dat besluit zijn afgedaan. Het na meer dan een jaar terugkomen van de aldus kenbaar gemaakte keuze om aan die gedragingen geen rechtspositionele consequenties meer te verbinden is in strijd met de rechtszekerheid te achten. Dat genoemde keuze, zoals van de zijde van het college is toegelicht, was ingegeven door de wens om de toen nog in het verschiet liggende onderhandelingen niet te verstoren, kan dat niet anders maken. De door het college gemaakte afweging is op zichzelf beschouwd niet onbegrijpelijk, maar dat doet er niet aan af dat daarmee de weg werd afgesloten naar een hernieuwde rechtspositionele reactie op het gedrag van appellant.
3.5. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte de aan appellant opgelegde berisping in stand gelaten. Op dit punt slaagt het hoger beroep. De Raad zal de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen. Ook het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd. De Raad zal het besluit van 28 juli 2009 tot oplegging van de berisping herroepen.
4. Appellant heeft tijdig verzocht om vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het bezwaar tegen de berisping. Nu de Raad die berisping zal herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid, is er aanleiding het college op grond van artikel 7:15, tweede lid, in verbinding met artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in bedoelde kosten. Deze kosten worden begroot op € 944,- aan kosten van rechtsbijstand. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in beroep en in hoger beroep is de Raad niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak wat betreft de berisping;
- verklaart het beroep in zoverre gegrond en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- herroept het besluit van 28 juli 2009;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 944,-
aan kosten van rechtsbijstand;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 372,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en R.Kooper en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2013.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) S.K. Dekker