Uitspraak
12/165 WWB-T, 12/166 WWB-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 29 november 2011, 10/819 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van [C.] (appellant)
[A.] (betrokkene 1) en [B.] (betrokkene 2) te Enschede
Datum uitspraak: 18 maart 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M.P. Duininck en C.I.R. Walda. Betrokkenen zijn niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene 1 heeft sinds 3 oktober 2000 bijstand ontvangen, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Op 23 november 2009 heeft hij via een zogenoemd mutatieformulier doorgegeven dat zijn leefsituatie is veranderd, omdat hij met ingang van 10 mei 2007 is gaan samenwonen. In de begeleidende brief van eveneens 23 november 2009 heeft hij geschreven dat de wijziging in zijn leefsituatie al lang bekend is bij de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) van de gemeente Enschede en dat het raar is dat deze wijziging niet eerder is doorgevoerd. Voorts staat in de brief dat betrokkene 2 op 10 mei 2007 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) is ingeschreven op het adres van betrokkene 1, dat er sprake is van een duurzame relatie en dat ze twee kinderen hebben.
1.2. Naar aanleiding hiervan is er een Rapportage Bestandsonderhoud opgemaakt, gedateerd op 14 december 2009. Hieruit blijkt dat betrokkene 2, die de Duitse nationaliteit heeft, per 10 juli 2007 was ingeschreven op het adres van betrokkene 1, dat zij per 11 september 2007 daar weer is uitschreven, en dat zij sinds 27 juni 2008 weer op het adres van betrokkene 1 staat ingeschreven. Voorts blijkt dat de samenwoning van betrokkenen per 10 mei 2007 bij de DMO bekend was, dat destijds was geconstateerd dat betrokkene 2 geen recht had op bijstand, omdat zij in de GBA was geregistreerd onder de verblijfscode 30, en dat dit destijds niet heeft geleid tot besluitvorming. De rapporteur heeft het mutatieformulier aangemerkt als een aanvraag om de bijstand te wijzigen naar de norm voor gehuwden en heeft daartoe een onderzoek verricht naar deze verblijfscode. Hij heeft geconcludeerd dat het bij betrokkene 2 gaat om een vrouw die geen arbeidsverleden in Nederland heeft en evenmin een zelfstandige onderneming heeft gehad, zodat zij niet gelijkgesteld kan worden met een werknemer of zelfstandige als bedoeld in artikel 7 van Pro de Richtlijn 2004/38/EG (Richtlijn).
1.3. Naar aanleiding van deze rapportage heeft het college bij besluit van 15 december 2009, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 juni 2010 (bestreden besluit), de aanvraag van betrokkene 1 voor de normwijziging afgewezen op de grond dat betrokkene 2 niet met een Nederlander kan worden gelijkgesteld en zodoende geen rechthebbende is in de zin van artikel 11 van Pro de WWB.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de vraag of betrokkenen in aanmerking komen voor de bijstand naar de norm voor gehuwden moet worden beantwoord aan de hand van artikel 11, tweede lid, van de WWB. Dit artikellid opent de mogelijkheid tot bijstandsverlening aan in Nederland woonachtige en hier rechtmatig verblijvende vreemdelingen. Aangezien betrokkene 2 de Duitse nationaliteit heeft verblijft zij op grond van artikel 20 en Pro 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie als EU-burger in beginsel rechtmatig in Nederland. In artikel 7 van Pro de Richtlijn zijn nadere voorwaarden en beperkingen opgenomen met betrekking tot dit verblijf. Hieruit vloeit voort dat voor economisch niet-actieven die hier langer dan drie maanden verblijven maar korter dan vijf jaar, zoals betrokkene 2, als voorwaarde voor het verblijfsrecht geldt dat zij over voldoende eigen bestaansmiddelen moeten beschikken. Het verblijfsrecht eindigt op grond van artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn, wanneer niet langer aan deze voorwaarde wordt voldaan. Uit het derde lid van artikel 14 van Pro de Richtlijn volgt evenwel dat een beroep op bijstand niet automatisch tot gevolg heeft dat het verblijfsrecht wordt beëindigd en dat de betrokkene het land moet verlaten. Aan de verblijfsbeëindiging op die grond dient een expliciete beslissing vooraf te gaan. Zolang die beslissing niet is genomen, bestaat op grond van artikel 24 van Pro de Richtlijn recht op bijstand onder dezelfde voorwaarden als voor Nederlanders. De rechtbank concludeert dat het enkele feit dat betrokkene 2 als economisch niet-actieve moet worden beschouwd niet in de weg staat aan bijstandsverlening en dat het niet aan appellant is, maar aan de IND om, in geval bijstand wordt aangevraagd en verleend, te bezien of dit gevolgen heeft voor het verblijfsrecht van betrokkene 2.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daartoe heeft appellant, samengevat en voor zover hier van belang, aangevoerd dat betrokkene 2 niet rechtmatig in Nederland verblijft omdat zij geen werknemer of zelfstandige is en niet beschikt over voldoende middelen van bestaan. Betrokkene 2 voldoet daarmee niet aan de voorwaarden van artikel 7 van Pro de Richtlijn en als gevolg daarvan evenmin aan het gestelde in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in verbinding met artikel 11, tweede lid, van de WWB. Voorts heeft appellant aangevoerd dat betrokkene 2 haar verblijfsrecht niet door de IND heeft laten toetsen, zodat niet is te verwachten dat de IND op basis van haar beroep op bijstand haar verblijfsrecht zal toetsen en intrekken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum waarop of met ingang waarvan de betrokkene om bijstand heeft gevraagd tot en met de datum waarop op deze aanvraag is beslist. Dit betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 23 november 2009 tot en met 15 december 2009.
4.2. In artikel 17, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), thans artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), is – voor zover hier van belang – bepaald dat een burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het EG-Verdrag, thans artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zolang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.
4.3. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.4. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn - voor zover thans van belang - behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang Pro zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge het derde lid van artikel 14 leidt Pro een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.
4.5. Ingevolge het eerste lid van artikel 24 van Pro deze Richtlijn geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze Richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.4. In artikel 11, eerste lid, van de WWB is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid van artikel 11 van Pro de WWB is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
4.5. Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het EG-Verdrag dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn. Uit de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 7 juli 2003, LJN AI0903) blijkt dat een redelijke uitleg van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 meebrengt dat onder deze bepaling ook moet worden begrepen een verblijfsrecht dat rechtstreeks voortvloeit uit het EG-Verdrag, thans VWEU, zelf.
4.6. De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 t/m 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Zo is in artikel 8.16, eerste lid van het Vb bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf. Voorts is in paragraaf B10/2.5.1 van de Vc, voor zover hier van belang, vermeld dat het rechtmatig verblijf van een onderdaan van de Europese Unie, dat vanaf zijn inreis rechtmatig is, slechts met een beschikking kan worden beëindigd. In dat geval wordt in de vreemdelingenadministratie aangetekend dat het rechtmatig verblijf is beëindigd.
4.7. Niet in geschil is dat betrokkene 2 in de periode, direct voorafgaande aan de te beoordelen periode rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000. Partijen zijn verdeeld over de vraag of met de aanvraag om bijstand de rechtmatigheid van het verblijf van betrokkene 2 hier te lande ontvalt.
4.8. Bij de beantwoording hiervan is het volgende van belang. Onderzocht dient te worden of betrokkene 2 een verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van Pro het VWEU. Zolang en indien het onderzoek naar de voorwaarden en beperkingen van de Richtlijn en de ter uitvoering daarvan beoogde nationale wet- en regelgeving niet heeft uitgewezen dat daaraan niet is voldaan, wordt het uit artikel 21 van Pro het VWEU voortvloeiende recht van verblijf aangenomen. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van - thans - de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven, brengt het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, thans artikel 4, derde lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met zich dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand op de weg van het college om, aan de hand van door betrokkene 2 verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of betrokkene 2 aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 november 2007, LJN BB7789. Uit wat in 4.5 en 4.6 is overwogen vloeit voort dat van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 dient te worden uitgegaan, zolang door de staatssecretaris geen besluit is genomen over de beëindiging van het verblijfsrecht van betrokkene 2. Vergelijk in dit verband ook de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juli 2003, LJN AI0903.
4.9. Uit wat onder 4.8 is overwogen volgt dat het college niet bevoegd was om zelfstandig vast te stellen dat betrokkene 2 geen verblijfsrecht (meer) heeft. Het college had daarover in overleg moeten treden met de staatssecretaris. Door dit na te laten heeft het college het bestreden besluit niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid. Het college heeft de afwijzing van de aanvraag ten onrechte gebaseerd op de grond dat betrokkene 2 als gevolg van de aanvraag om bijstand niet langer rechtmatig verblijf houdt in Nederland en als gevolg daarvan geen rechthebbende is in de zin van artikel 11, tweede lid, van de WWB.
4.10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank het beroep terecht gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit terecht heeft vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het hoger beroep slaagt dus niet en de aangevallen uitspraak komt, met verbetering van gronden, voor bevestiging in aanmerking. Dit betekent dat appellant na het noodzakelijke overleg met de bevoegde bewindspersoon gehouden blijft om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
4.11. De Raad stelt vast dat appellant, ondanks dat er geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen op grond waarvan de werking van de aangevallen uitspraak hangende het hoger beroep is geschorst en een verzoek tot het nemen van een voorlopige voorziening daartoe bij uitspraak van de voorzieningenrechter van de Raad van 1 maart 2012 is afgewezen, tot op heden geen uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak. De Raad kan, zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, niet zelf bepalen of, en zo ja, over welke periode en over welk bedrag, betrokkenen daadwerkelijk in aanmerking komen voor bijstand naar de norm voor gehuwden. Hiervoor is nader onderzoek van het college nodig. De Raad ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet appellant op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar tegen het besluit van 15 december 2009 te nemen, thans met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt appellant op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door J.P.M. Zeijen als voorzitter en J.F. Bandringa en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2013.
(getekend) J.P.M. Zeijen
De griffier is buiten staat te tekenen