Uitspraak
11/4786 AW, 11/4787 AW, 12/471 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 13 juli 2011, 09/7932 en 10/1791 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Delft (appellant)
[A. te B.] (betrokkene)
Datum uitspraak: 14 maart 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A.J. Vis een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 16 januari 2012 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. Daarop is namens betrokkene gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft op 31 januari 2013 plaatsgevonden. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.H.M. Wesseling, advocaat, en J.A. de Klerck. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Vis.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was vanaf 1986 tot 1 mei 2002 aangesteld bij de gemeente Delft. Aansluitend is zij in dienst getreden bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Per 1 januari 2003 is betrokkene opnieuw aangesteld bij de gemeente Delft, in de functie van brugwachter CWI bij de sector Werk, Inkomen en Zorg. Deze functie is per 1 september 2007 opgeheven. Per diezelfde datum is betrokkene overeenkomstig het advies van de herplaatsingscommissie als bedoeld in artikel 15a:1:4:1 van de Nadere Uitwerkingsregeling van de gemeente Delft (NUR), aangewezen als herplaatsingskandidaat. Aansluitend is appellant gestart met pogingen betrokkene te herplaatsen. Zowel tegen de opheffing van haar functie als de aanwijzing als herplaatsingskandidaat heeft betrokkene geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2. Bij besluit van 20 oktober 2008 (ontslagbesluit) heeft appellant betrokkene met toepassing van artikel 8:3, eerste lid, Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitvoeringsregeling van de gemeente Delft (CAR/UR), zoals dat artikel met ingang van 1 juli 2008 luidt, ontslag verleend wegens opheffing van haar betrekking. Met inachtneming van een re-integratiefase van zeven maanden is de ontslagdatum bepaald op 1 juni 2009. Daarbij is te kennen gegeven dat tegen het einde van de re-integratiefase de herplaatsingscommissie overeenkomstig het bepaalde in artikel 15a:1:3:6, derde lid, van de NUR een schriftelijk oordeel zal worden gevraagd over de tot dan toe door appellant gepleegde inspanningen om betrokkene te herplaatsen. Appellant heeft op 15 december 2008 het voor betrokkene geldende re-integratieplan vastgesteld. Daartegen heeft betrokkene geen rechtsmiddelen aangewend. Appellant heeft na bezwaar van betrokkene bij het bestreden besluit van 11 maart 2009 (besluit 1), in afwijking van het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften, het ontslagbesluit gehandhaafd. Daarin is tevens geconstateerd dat het re-integratieplan niet binnen een maand na aanvang van de re-integratiefase is vastgesteld, zoals artikel 10d:9, eerste lid, van de CAR/UR voorschrijft. Het ontslag zal dan ook volgens appellant op een latere datum dan 1 juni 2009 worden geëffectueerd als de herplaatsingscommissie tegen het einde van de re-integratiefase van mening is dat betrokkene door de late vaststelling van het re-integratieplan gedurende een aantal maanden onvoldoende mogelijkheden heeft gehad te re-integreren en daardoor reële kansen heeft gemist.
1.3. Na advies van de herplaatsingscommissie als bedoeld in artikel 15a:1:3:6, derde lid, van de NUR is bij besluit van 25 mei 2009 het bij besluit van 20 oktober 2008 gegeven ontslag per 1 juli 2009 geëffectueerd (effectueringsbesluit). Het ontslag is niet per 1 juni 2009 geëffectueerd omdat betrokkene pas daarna in kennis was gesteld van dit besluit. Bij het bestreden besluit van 5 januari 2010 (besluit 2) is het bezwaar van betrokkene tegen het effectueringsbesluit ongegrond verklaard.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen besluiten 1 en 2 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, appellant opdracht gegeven om, met inachtneming van haar uitspraak, opnieuw op de bezwaren tegen het ontslagbesluit en het effectueringsbesluit te beslissen en appellant veroordeeld tot vergoeding van proceskosten en griffierecht. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant ten onrechte in zijn besluitvorming is uitgegaan van de rechtspositionele bepalingen met betrekking tot reorganisatie, zoals die na 1 juli 2008 luiden, en geen toepassing heeft gegeven aan de ten tijde van het herplaatsingstraject van betrokkene nog geldende bepalingen uit hoofdstuk 15a van de NUR. Appellant had namelijk die bepalingen uit hoofdstuk 15a van de NUR niet tijdig aangepast aan die bepalingen uit de CAR/UR. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het herpaatsingsonderzoek dat ten behoeve van betrokkene is verricht onvoldoende zorgvuldig was.
3. In het nadere besluit, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, heeft appellant vastgesteld dat betrokkene per 1 oktober 2010 in dienst is getreden bij de gemeente De Ronde Venen. Het alsnog verrichten van een zorgvuldig re-integratieonderzoek, waartoe de aangevallen uitspraak noopte, dient volgens appellant dan ook geen doel meer. Appellant heeft het ontslagbesluit van 20 oktober 2008 ingetrokken en het besluit van 25 mei 2009 gehandhaafd onder verschuiving van de ontslagdatum naar 1 februari 2012. Ter zitting is meegedeeld dat ter uitvoering van het nadere besluit het salaris over de periode van 1 juli 2009 tot 1 februari 2012 aan betrokkene is nabetaald.
4. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant voert, samengevat, aan dat hoofdstuk 15a NUR slechts op de onderhavige zaak van toepassing is, voor zover niet in strijd met de sinds 1 juli 2008 aangepaste CAR. Voorts heeft appellant voldoende inspanningen verricht om betrokkene een nieuwe functie te laten verwerven.
5. De Raad overweegt als volgt.
5.1. Vaststaat dat de functie van betrokkene, brugwachter CWI, per 1 september 2007 is opgeheven, en dat betrokkene per die datum is aangewezen als herplaatsingskandidaat. Daartegen heeft betrokkene immers geen rechtsmiddelen aangewend. Na die opheffing zijn per 1 juli 2008 de bepalingen in de CAR/UR gewijzigd die betrekking hebben op re-integratie bij ontslag op grond van onder meer opheffing van de betrekking, zoals die vanaf dan is neergelegd in artikel 8:3 van Pro de CAR/UR. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (CRvB 10 mei 2012, LJN BW5510) zijn bij het ontbreken van overgangsrecht de bepalingen van de CAR/UR zoals die sinds 1 juli 2008 luiden, van toepassing. De ambtenaar die wordt ontslagen met toepassing van artikel 8:3 van Pro de CAR/UR heeft op grond van artikel 10d:5 van de CAR/UR recht op een re-integratiefase, waarvan de duur afhankelijk is van de duur van het dienstverband gerekend vanaf de datum van indiensttreding bij de gemeente, waaruit ontslag plaatsvindt. Bij een dienstverband van 2 tot 10 jaar duurt de re-integratiefase zeven maanden, bij een dienstverband van 10 tot 15 jaar elf maanden en bij een dienstverband van 15 jaar of meer vijftien maanden. De re-integratiefase begint met een ontslagbesluit en gaat in op de eerste werkdag na verzending of overhandiging van het ontslagbesluit. Op grond van artikel 10d:9 van de CAR/UR stelt het college zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen een maand na aanvang van de re-integratiefase een re-integratieplan op. Artikel 10d:7 voorziet in de mogelijkheid tot verlenging van de re-integratiefase wanneer het college zich tijdens de re-integratiefase niet houdt aan de afspraken uit het re-integratieplan.
5.2. Appellant heeft in het ontslagbesluit de re-integratiefase van betrokkene als bedoeld in artikel 10d:5 terecht op zeven maanden bepaald. Betrokkene vervulde de dienstbetrekking waaruit haar ontslag is verleend sinds 1 januari 2003. Dat betekent dat betrokkenes dienstverband bij de gemeente Delft tot aan het ontslagbesluit meer dan vijf jaar heeft geduurd. Niet wordt ingezien dat daarbij rekening zou moeten worden gehouden met de periode vanaf 1986 tot mei 2002, in welke periode betrokkene eveneens in dienst was van de gemeente Delft. Per 1 mei 2002 is het dienstverband van betrokkene met de gemeente Delft immers beëindigd en is betrokkene in dienst getreden bij de CWI.
5.3. Daar waar in het CAR/UR vanaf 1 juli 2008 wordt uitgegaan van een re-integratiefase volgend op een ontslagbesluit was ten tijde van het onderhavige ontslag in hoofdstuk 15a van de NUR nog voorzien in een herplaatsingstraject voorafgaand aan het ontslagbesluit. De juridische basis voor hoofdstuk 15a van de NUR was gelegen in artikel 8:4:1 van Pro de CAR/UR, zoals dat vóór 1 juli 2008 luidde. Daarin was bepaald dat een reorganisatieontslag niet kon plaatsvinden dan nadat er een herplaatsingsonderzoek was verricht. In hoofdstuk 15a van de NUR (oud) is nader bepaald waaraan dat herplaatsingsonderzoek moet voldoen. Per 1 juli 2008 is artikel 8:4:1 van Pro de CAR/UR ingetrokken. Vastgesteld moet worden dat door appellant verzuimd is om tijdig de bepalingen van hoofdstuk 15a van de NUR aan te passen aan de nieuwe bepalingen van de CAR/UR, zoals die vanaf 1 juli 2008 luiden en de nieuwe benadering die daaruit volgt.
5.4. In artikel 10d:3, tweede lid van de CAR/UR is bepaald dat indien lokaal ruimere afspraken gelden, deze lokale afspraken gelden in de plaats van het gestelde in hoofdstuk 10d van de CAR/UR.
5.5. Ingevolge artikel 15a:1:3:6, derde lid, van de NUR (oud) is de werkgever verplicht zich ten minste gedurende 18 maanden, vanaf het aanwijzen van de ambtenaar als herplaatsingskandidaat, in te spannen om een structurele oplossing te vinden en de ambtenaar te herplaatsen. Indien na zorgvuldig onderzoek blijkt dat binnen die achttien maanden geen structurele oplossing is gevonden en de ambtenaar niet is herplaatst, zal de ambtenaar ontslag worden verleend wegens reorganisatie. Tot dat ontslag wordt niet overgegaan dan nadat de herplaatsingscommissie een schriftelijk oordeel heeft gegeven over de gepleegde inspanningen om te komen tot herplaatsing en de mogelijkheid tot het vinden van een structurele oplossing.
5.6. Het herplaatsingstraject van betrokkene heeft van 1 september 2007, toen haar de herplaatsingsstatus is toegekend, tot uiteindelijk 1 juli 2009, toen haar ontslag is verleend, geduurd. Dat is in totaal 22 maanden. Daarmee heeft appellant een ruimere termijn gehanteerd dan hoofdstuk 15a van de NUR (oud) voorschrijft.
5.7. In het ontslagbesluit en in besluit 1 heeft appellant te kennen gegeven dat tegen het einde van de re-integratiefase voordat het ontslag zal worden geëffectueerd, een schriftelijk oordeel aan de herplaatsingscommissie zal worden gevraagd over de dan door appellant verrichte inspanningen om te komen tot herplaatsing. Daarmee is op dat moment voldoende voldaan aan het bepaalde in artikel 15a:1:3:6, derde lid, van de NUR. Niet valt in te zien dat het ontslagbesluit pas mag worden genomen nadat de herplaatsingadviescommissie een dergelijk oordeel heeft gegeven, zoals betrokkene heeft aangevoerd. Dat oordeel zou dan halverwege het herplaatsingstraject zijn gegeven en dus niet zien op de daarna nog verrichte herplaatsingsinpanningen. Dat is niet in overeenstemming met doel en strekking van artikel 15a:1:3:6, derde lid, van de NUR.
5.8. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen (CRvB 10 mei 2012, LJN BW5510) is sinds de wijziging van de CAR/UR per 1 juli 2008 voor de bevoegdheid van appellant om over te gaan tot ontslag wegens opheffing van de betrekking niet meer noodzakelijk dat appellant ten tijde van het ontslag voldoende herplaatsingsinspanningen heeft verricht. Ook de vraag of appellant na het ontslagbesluit voldoende re-integratieinspanningen heeft verricht, laat zich niet beantwoorden in het kader van een (hoger) beroep tegen een ontslagbesluit op grond van artikel 8:3 van Pro de CAR/UR. Die vraag kan aan de orde komen op het moment dat het ontslag wordt geëffectueerd.
5.9. Inzet van betrokkenes bezwaar en beroep tegen de effectuering van het ontslag per 1 juli 2009 is steeds geweest de bevestiging van haar standpunt dat appellant in het kader van de herplaatsing zich te weinig heeft ingespannen om voor haar een andere baan te vinden. Dit standpunt kan slechts van betekenis zijn bij de beoordeling van de vraag of appellant terecht geen aanleiding heeft gezien de voor betrokkene geldende re-integratiefase na 1 juli 2009 te verlengen.
5.10. De herplaatsingscommissie heeft in haar advies van 6 mei 2009 geconcludeerd dat appellant zich voldoende heeft ingespannen om betrokkene te herplaatsen en dat verlenging van de re-integratiefase niet zinvol is. Betrokkene heeft gesteld dat zij in haar belangen is geschaad, nu zij niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze op het voorgenomen advies van de herplaatsingscommissie kenbaar te maken, zoals uit artikel 15a:1:4:3 van de NUR voortvloeit. Daarin wordt betrokkene niet gevolgd. Op de zitting van de herplaatsingscommissie van 6 mei 2009 heeft betrokkene haar opvatting omtrent de herplaatsingsinspanningen van appellant naar voren kunnen brengen. Die opvatting heeft de herplaatsingscommissie dan ook in haar advies kunnen betrekken. Voorts heeft betrokkene in de bezwaar- en (hoger)beroepsfase voldoende gelegenheid gehad te reageren op het advies van de herplaatsingscommissie. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de zorgvuldigheid waarmee het advies van de herplaatsingscommissie tot stand is gekomen.
5.11. Ook is de Raad van oordeel dat appellant de afspraken in het re-integratieplan is nagekomen en voldoende inspanningen heeft verricht om te komen tot een plaatsing van betrokkene. Zo heeft appellant onder meer een loopbaanadviseur voor betrokkene ingeschakeld, heeft betrokkene op kosten van appellant een sollicitatietraining gehad en zijn er met betrokkene gesprekken gevoerd over de voortgang van het herplaatsingstraject. Tevens is aan betrokkene vanaf november 2008 twee maanden verlof verleend met behoud van bezoldiging zodat zij zich in de vrijgekomen tijd volledig op re-integratieactiviteiten kon richten. Voorts heeft appellant een groot aantal gemeentelijke vacatures van mogelijk passende functies aan betrokkene gezonden. Niet valt in te zien dat appellant alle gemeentelijke vacatures aan betrokkene diende toe te zenden, zoals de rechtbank heeft overwogen, aangezien het niet zinvol is vacante functies onder de aandacht van betrokkene te brengen waarvan op voorhand al duidelijk is dat die niet passend zijn voor betrokkene.
5.12. Van belang is dat de mogelijkheid om betrokkene te herplaatsen ernstig belemmerd werd door haar hoogtevrees. Ondanks de door haar op kosten van appellant gevolgde gedragstherapie bij een psycholoog kan zij geen werkzaamheden verrichten op een hogere dan de derde verdieping van een kantoorgebouw. Appellant heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het daardoor mede op grond van organisatorische redenen niet mogelijk was betrokkene in bepaalde functies te plaatsen. Toen haar functie was opgeheven had betrokkene herplaatst kunnen worden in de functie van consulent inkomen. Het vakteam waaronder deze functie viel was echter op de zesde verdieping van het kantoor gehuisvest. Het was voor appellant niet aanvaardbaar dat betrokkene als enige van het team structureel op de derde of lagere verdieping de functie zou gaan uitoefenen. In die functie moesten cliënten worden ontvangen. De inrichting van het gebouw was op grond van logistieke en veiligheidsoverwegingen zo ingericht dat alle cliëntencontacten op de zesde verdieping plaatsvonden. Met name uit het oogpunt van beveiliging was het niet wenselijk dat cliënten toegang hadden tot andere delen van het gebouw. Voorts achtte appellant het niet aanvaardbaar dat betrokkene werkzaam was op een andere locatie dan haar collega's, waarmee zij in teamverband zou moeten samenwerken. Aangezien veel vakteams op de vierde verdieping of hoger waren gehuisvest waren functies in die teams niet passend voor betrokkene. Dat was ook het geval met functies, die wel op de derde verdieping of lager verricht konden worden, maar waarbij veel intern of extern overleg op de vierde verdieping of hoger moest plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld bij de functie van programmasecretaris. Ten slotte waren er functies vacant waar betrokkene niet aan de functie-eisen voldeed. Betrokkene heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de afwijzing van haar sollicitaties.
5.13. Appellant heeft terecht geen aanleiding gezien de re-integratiefase als bedoeld in artikel 10d:5 van de CAR/UR na 1 juli 2009 te verlengen. Gezien de reeds verrichte inspanningen en de negatieve resultaten daarvan was niet te verwachten dat verlenging van de re-integratiefase wel tot een structurele oplossing zou leiden. Bij het effectueringsbesluit is betrokkene aangeboden aansluitend aan het ontslag, op kosten van appellant, in het kader van een outplacementtraject in dienst te treden bij Loyalis Personeelsdiensten (Loyalis) voor een periode die gelijk is aan de periode dat betrokkene ten laste van de gemeente Delft aanspraak kon maken op een werkloosheidsuitkering. Van dit aanbod heeft betrokkene gebruik gemaakt. Betrokkene is van 1 oktober 2009 tot 1 oktober 2010 in dienst geweest bij Loyalis en per laatstgenoemde datum is zij in tijdelijke dienst aangesteld bij de gemeente De Ronde Venen, Voor haar werkzaamheden aldaar ontving betrokkene een salaris dat gelijk was aan het laatstverdiende salaris bij de gemeente Delft.
6.1. Uit het vorenstaande vloeit voort dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Hierdoor komt aan het besluit van 16 januari 2012 dat appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft genomen en die op voet van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in dit geding wordt betrokken, de grondslag te ontvallen. De Raad zal daarom ook dat besluit vernietigen.
6.2. Ter zitting heeft appellant toegezegd dat vernietiging van het besluit van 16 januari 2012 er niet toe zal leiden dat van betrokkene het reeds nabetaalde salaris over de periode 1 juli 2009 tot 1 oktober 2009 van betrokkene zal worden teruggevorderd. Zoals uit het effectueringsbesluit blijkt was het namelijk de bedoeling dat betrokkene aansluitend aan haar aanstelling bij appellant per 1 juli 2009 in dienst zou treden bij Loyalis. Door een miscommunicatie tussen appellant en Loyalis heeft dat nog tot 1 oktober 2009 geduurd. In die periode heeft betrokkene noch een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet, noch salaris van appellant ontvangen. Dat mag niet voor rekening van betrokkene komen.
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 11 maart 2009 en 5 januari 2010 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 16 januari 2012.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en A.A.M. Mollee en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) B. Rikhof