Uitspraak
12/4739 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen:
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
het bestuur van de rechtbank Zeeland-West-Brabant als rechtsopvolger van het bestuur van de rechtbank Middelburg (verweerder)
Datum uitspraak 4 april 2013.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 juli 2012 (bestreden besluit), waarbij haar bezwaar tegen het besluit van verweerder van 20 maart 2012 om haar opleiding tot rechter te beëindigen en haar niet voor benoeming voor te dragen, ongegrond is verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2013. Appellante is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.H.M. Wesseling, advocaat, mr. N. van der Ploeg-Hogervorst en mr. G.H. Nomes.
OVERWEGINGEN
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing, zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
2.1. Appellante is met ingang van 1 november 2010, in het kader van haar opleiding tot rechter, benoemd tot bezoldigd rechter-plaatsvervanger. Als opleidingsplaats is de rechtbank Middelburg aangewezen. Daar is voorzien in een opleidingsperiode van twaalf maanden, waarbinnen appellante van 1 november 2010 tot 1 mei 2011 wordt opgeleid in de sector bestuursrecht, en van 1 mei 2011 tot 1 november 2011 in de sector strafrecht. Appellante heeft de opleidingsperiode in de sector bestuursrecht met een positieve evaluatie afgesloten en heeft haar opleiding vervolgens conform de gemaakte afspraken op 1 mei 2011 voortgezet in de sector strafrecht.
2.2. Op 29 augustus 2011 hebben de opleiders van appellante een evaluatiegesprek met haar gevoerd. Tijdens dat gesprek is opgemerkt dat appellante over het algemeen positief wordt beoordeeld. Zij laat, aldus het gespreksverslag, zien dat ze in ieder geval over de meeste competenties beschikt die voor het rechterswerk nodig zijn. Ze heeft een goede mondelinge en schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid, ze is contactvaardig en collegiaal, let op werkverhoudingen en heeft zelfreflectie getoond. Haar optreden ter zitting is zonder meer goed. Wel is opgevallen dat appellante niet altijd de kern van de zaak weet te raken en zich soms bedient van wollig taalgebruik, hetgeen bij de opleiders tot enige twijfel aan haar analytisch vermogen heeft geleid. De opleiders schrijven dit mede toe aan omstandigheden binnen de rechtbank, die tot gevolg hebben gehad dat appellante nog niet alle kans heeft gehad zich op genoemd punt te bewijzen. Hierin en in appellantes gebrek aan ervaring op het terrein van het strafrecht, zien de opleiders aanleiding het bestuur te verzoeken de opleiding van appellante te verlengen tot 1 januari 2012.
2.3. Op 5 september 2012 heeft de sectorvoorzitter strafrecht verweerder geadviseerd om de voorgestelde verlengingsbeslissing nu niet te nemen, dit gelet op enerzijds het feit dat een aantal aspecten van de opleiding mogelijk aan de ontwikkeling in de weg hebben gestaan, en anderzijds het feit dat het bij een eventuele verlenging slechts gaat om één onderwerp, namelijk het soms missen van de pointe van een zaak. Overigens is, aldus de sectorvoorzitter, de beoordeling positief. Appellante heeft extra zittingen gekregen zodat zij deze periode meer in de gelegenheid is om zich te laten zien.
2.4. Appellante heeft op 1 september 2011 en op 13 oktober 2011 samen met een van haar opleiders deelgenomen aan zittingen van een meervoudige kamer. De betrokken opleider heeft op basis van deze beide zittingen geconcludeerd dat er vraagtekens zijn bij de competenties luisteren en mondelinge uitdrukkingsvaardigheid (oftewel: communicatie ter zitting) en prioritering (tijdmanagement). Op grond hiervan heeft hij op 20 oktober 2011 geadviseerd tot verlenging van de opleiding van appellante. In verband hiermee is de aanwijzing van appellante als rechter-plaatsvervanger bij de rechtbank Middelburg verlengd voor de periode van 1 november 2011 tot 29 februari 2012.
2.5. Appellante heeft haar opleiding binnen de sector strafrecht met nieuwe opleiders voortgezet. Op 10 januari 2012 heeft een evaluatiegesprek plaatsgevonden. In het desbetreffende gespreksverslag is de volgende conclusie opgenomen:
“De conclusie is dat de afgelopen maanden grote stappen zijn gemaakt. Het gaat nu in belangrijke mate om vormbehoud op de onderdelen waarover tevredenheid bestaat. Voor de komende periode geldt verder dat de zaaksinstructie ter zitting zal moeten worden verbreed en de analyse verder moet worden verbeterd. Met betrekking tot de competentie prioritering zal duidelijk vooruitgang zichtbaar moeten worden.”
2.6. Op 16 februari 2012 hebben de opleiders van appellante advies uitgebracht over de eventuele benoeming van appellante tot rechter. Dit advies is, op basis van de periode 25 oktober 2011 tot 16 februari 2012, negatief. De conclusie is dat appellante het niveau van een beginnend rechter niet heeft bereikt. Het zelfvertrouwen ter zitting was niet voortdurend op het vereiste niveau. Het niveau van de concepten was wisselend en nauwkeurigheid en consistentie zijn een aandachtspunt gebleven. Probleemanalyse was bij herhaling op onderdelen niet van het vereiste niveau. De oordeelsvorming was bij herhaling van onvoldoende niveau. Kennis van het strafrecht was wisselend; soms was de kennis van algemene leerstukken goed, maar tegen het einde van de verlengingsperiode bleek de kennis op onderdelen nog steeds beperkt. Vooruitgang ten aanzien van de prioritering is uitgebleven. De conclusie is dat in vervolg op de tussenevaluatie van 10 januari 2012 een wisselend beeld is ontstaan. De verwachting was dat op de besproken onderdelen (probleemanalyse, verbreding zaaksinstructies en prioritering) verdere vooruitgang zou worden geboekt en dat de stijgende lijn zou worden doorgetrokken. Dit is maar ten dele het geval geweest. Dit heeft geleid tot twijfel over competenties als leervermogen en zelfreflectie. Het advies sluit af met een geheel of ten dele negatief oordeel over de competenties zelfvertrouwen, probleemanalyse, oordeelsvorming, prioritering, leervermogen en zelfreflectie en kwaliteitsgerichtheid. Het advies is nog dezelfde dag met appellante besproken. De teamvoorzitter strafrecht heeft het advies onderschreven.
2.7. Tijdens een gesprek op 27 februari 2012 heeft de president van de rechtbank appellante laten weten dat verweerder het advies van de opleiders zal overnemen. Appellante heeft op dezelfde dag schriftelijk verzocht om ontheffing uit de functie van rechter-plaatsvervanger. Bij besluit van de Raad voor de rechtspraak van eveneens genoemde datum is de aanwijzing van appellante als rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Middelburg nog voor één maand, te weten van 1 maart 2012 tot 1 april 2012, verlengd. Verweerder heeft dit besluit op 1 maart 2012 met een begeleidende brief aan appellante doen toekomen. Aan appellante is met ingang van 1 april 2012, op haar verzoek, eervol ontslag als rechter-plaatsvervanger verleend.
2.8. In een e-mailbericht van 13 maart 2012 aan de president van de rechtbank heeft appellante te kennen gegeven niet te kunnen berusten in de beslissing om haar niet voor benoeming tot rechter voor te dragen. Zij heeft verzocht om een schriftelijk, voor beroep vatbaar besluit van het bestuur hierover. Verder heeft zij verzocht om, als de brief van 1 maart 2012 al zo’n besluit zou zijn, dit te bevestigen. In reactie op dit bericht is aan appellante een besluit van verweerder van 20 maart 2012 toegezonden. Daarin staat dat, hoewel op 27 februari 2012 mondeling aan appellante is meegedeeld dat het gerechtsbestuur haar niet zou voordragen voor een benoeming tot rechter, dat voorgenomen besluit niet formeel is genomen, maar daarnaar wel is gehandeld. Voor zover nodig wordt dit nu als besluit aan appellante meegedeeld. De brief is voorzien van een rechtsmiddelenverwijzing.
2.9. Appellante heeft tegen het besluit van 20 maart 2012 op 27 april 2012 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad overweegt het volgende.
3.1. In geding is het gehandhaafde besluit van verweerder om appellante niet voor te dragen voor benoeming tot rechter. De Raad zal eerst ingaan op het pas in beroep door verweerder ingenomen standpunt dat het bezwaar van appellante wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard en dus ten onrechte door verweerder inhoudelijk is behandeld. Verweerder heeft in dat verband aangevoerd dat appellante van de in geschil zijnde besluitvorming reeds mondeling op 27 februari 2012, en vervolgens schriftelijk op 1 maart 2012, in kennis is gesteld. Het daarbij ontbreken van rechtsmiddelenvoorlichting, maakt, aldus verweerder, niet dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is te achten, aangezien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat appellante wist dat zij binnen een bepaalde termijn bezwaar diende te maken. Verweerder heeft in dat verband verwezen naar de tussenuitspraken van de Raad van 5 juli 2011, LJN BR1156, en van 31 januari 2013, LJN BZ0573.
3.2. Verweerder kan in bedoeld standpunt niet worden gevolgd. In de tussenuitspraak van 31 januari 2013 is geoordeeld dat een bepaalde mondeling gedane mededeling bij uitblijven van een schriftelijk besluit (achteraf) moest worden opgevat als een met een besluit gelijk te stellen handeling, waardoor betrokkene rechtstreeks in zijn belang was getroffen. Een vergelijkbare situatie doet zich hier niet voor. Op de aan appellante gedane mededeling tijdens het gesprek op 27 februari 2012 is immers wel een schriftelijk besluit gevolgd. Gezien dat schriftelijke besluit is van een met een besluit gelijk te stellen handeling in dit geval geen sprake. De door verweerder opgeworpen vraag of vooraf op schriftelijke besluitvorming mocht worden gerekend is daarmee niet meer relevant. Het bewuste schriftelijke besluit is bovendien niet de brief van 1 maart 2012, maar het besluit van 20 maart 2012. Op 1 maart 2012 is aan appellante toegestuurd een besluit van de Raad voor de rechtspraak, genomen op grond van artikel 5f van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren in samenhang met artikel 3b van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren. Dit besluit staat los van het in geding zijnde besluit. Hetzelfde geldt voor het bijgevoegde schrijven van verweerder, dat overigens als zodanig niet als een besluit in de zin van de Awb is te beschouwen. Het is het besluit van 20 maart 2012 waarin verweerder zijn beslissing om appellante niet voor benoeming voor te dragen tot uitdrukking heeft gebracht. Appellante heeft tegen dit besluit tijdig bezwaar gemaakt. De door verweerder genoemde tussenuitspraak van 5 juli 2011 doet hier dus niet ter zake. Het bezwaar is terecht ontvankelijk geacht en inhoudelijk beoordeeld.
4. De Raad komt vervolgens toe aan de beroepsgronden van appellante.
4.1. Appellante heeft in de eerste plaats aangevoerd dat ten onrechte is nagelaten om, aan de hand van het daartoe bestemde beoordelingsformulier, een formele beoordeling op te maken. In het enkele gegeven dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit niet op zo’n formele beoordeling berust, is geen reden gelegen dat besluit rechtens onhoudbaar te achten. Wel geldt dat als, zoals in dit geval, een formele beoordeling ontbreekt, aan de motivering van een besluit als hier aan de orde, in het licht van de opleidingssituatie en gelet op de verstrekkende gevolgen voor de betrokkene, vergelijkbare eisen mogen worden gesteld als de eisen waaraan een aan een zodanig besluit ten grondslag te leggen beoordeling moet voldoen.
4.2. Appellante heeft gemotiveerd aangevoerd dat het in haar geval genomen besluit niet aan de daaraan te stellen inhoudelijke vereisten voldoet. Van belang in dit verband is dus ook dat, volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 27 augustus 2009, LJN BJ7050) de toetsing van de inhoud van een beoordeling is beperkt tot de vraag of moet worden gezegd dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. In geval van negatieve oordelen moet het bestuursorgaan aan de hand van concrete feiten aannemelijk maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. De beoordeling moet worden bezien in het licht van de situatie waarin die plaatsvindt. Het gaat hier om een verlengde opleiding met het karakter van een voortgaande selectie, gericht op een functioneren als rechter dat boven iedere twijfel verheven is. Gezien het overwogene onder 4.1 zal de Raad het advies van 16 februari 2012, dat mag worden geacht de motivering te vormen van het besluit om appellante niet voor benoeming voor te dragen, in het licht van deze toetssteen bezien.
4.3. Genoemd advies ziet op de periode van 25 oktober 2011 tot 16 februari 2012, dat wil zeggen op de periode van de verlengde opleiding. De daarin getrokken conclusies, inhoudende een negatief oordeel op een groot aantal punten, wijken in opvallende mate af van hetgeen is geconcludeerd tijdens het evaluatiegesprek op 29 augustus 2011. Toen was immers uitdrukkelijk sprake van een positief oordeel, met slechts twijfel op één punt, te weten het raken van de kern van de zaak en, in het verlengde daarvan, het bondig formuleren. In de evaluatieformulieren over de zittingen waaraan appellante vanaf 25 oktober 2011 tot aan de tussentijdse evaluatie op 10 januari 2012 heeft deelgenomen is geen toereikende grondslag te vinden voor deze grote ommezwaai ten opzichte van de aanvankelijk van appellante verkregen indruk. Dat geldt zelfs als bij die eerdere indruk wordt betrokken dat na 29 augustus 2011, naar aanleiding van twee ook volgens appellante minder goed verlopen zittingen, alsnog twijfel aan haar zittingsvaardigheden is ontstaan. Hoewel de evaluatieformulieren zeker niet vrij zijn van leer- en kritiekpunten en de zogeheten prioritering daarin een terugkerend punt is, is het werk van appellante daarin immers voor het merendeel als (ruim) voldoende beoordeeld, zowel waar het gaat om zittingsvaardigheden als op het punt van het schrijven en beoordelen van concept-vonnissen.
4.4. Dat appellante op de meeste punten toereikend functioneerde wordt nadrukkelijk bevestigd door de tussentijdse evaluatie van 10 januari 2012. Daarin is zelfs sprake van grote stappen voorwaarts, hetgeen niet anders kan betekenen dan dat het al overwegend positieve beeld bij aanvang van de verlengingsperiode na het eerste deel van die periode nog verder in positieve zin is bijgesteld. Blijkens het desbetreffende gespreksverslag heeft appellante de pas in een laat stadium gerezen twijfels omtrent haar zittingsvaardigheden tijdens het eerste deel van de verlenging weer weten weg te nemen. Zaaksinstructies zijn als degelijk en van ruim voldoende niveau betiteld. Ook de probleemanalyses zijn volgens het verslag duidelijk verbeterd. Conceptvonnissen zijn eveneens beoordeeld als zijnde van ruim voldoende niveau. Uit het verslag komt dan ook naar voren, en dit is ter zitting van de Raad van de kant van verweerder bevestigd, dat appellante tijdens het bewuste gesprek niet is voorgehouden dat zij, ingeval zij zou voortgaan op dezelfde weg, haar opleiding niet met goed gevolg zou kunnen afronden. Het in de mond nemen door de opleiders van de term “vormbehoud” vormt zelfs een nadrukkelijke aanwijzing voor het tegendeel. Verweerder kan worden nagegeven dat met name de prioritering ook in de tussentijdse evaluatie als een duidelijk verbeterpunt is benoemd, maar dat enkele gegeven is niet toereikend om het, immers ook op uiteenlopende inhoudelijke punten negatieve, advies van 16 februari 2012 volledig te kunnen dragen.
4.5. Gezien al het voorgaande wekt de passage in het advies over de periode na 10 januari 2012 bevreemding. Immers, kennelijk is weliswaar sprake geweest van een ten dele nog verder stijgende lijn ten opzichte van de periode voordien, maar omdat het maar een gedeeltelijke stijging betreft, is deze niet toereikend geacht. Deze conclusie roept het beeld op als zou appellantes functioneren eerder als volstrekt onvoldoende zijn beoordeeld. Dat was echter niet het geval. Immers, aan appellante is tot twee keer toe het niet mis te verstane signaal afgegeven dat zij er bijna was. Zo bezien zou het advies van 16 februari 2012 slechts op zijn plaats zijn wanneer er gedurende het laatste deel van de verlengingsperiode alsnog zaken helemaal mis zijn gegaan. Dat is niet het beeld dat naar voren komt uit de evaluatieformulieren over de zittingen in deze periode. Deze formulieren laten een beeld zien dat in grote lijnen vergelijkbaar is met dat in de periode tot 10 januari 2012. Daaruit blijkt dus niet dat het te tonen vormbehoud niet is gerealiseerd. Dat sprake is van één concept-vonnis van matige kwaliteit doet hieraan in onvoldoende mate af. Ook in deze periode is het werk van appellante meermaals en op belangrijke punten onomwonden positief beoordeeld. De zitting als politierechter van 6 februari 2012 moet in dit verband buiten beschouwing blijven, nu optreden als politierechter blijkens het Opleidingsplan strafsector Rio’s van de rechtbank Middelburg niet behoorde tot de opleiding van appellante. Daarmee vormen ook de zittingen van na 10 januari 2012 een ontoereikende onderbouwing voor de, het zij nogmaals benadrukt, veelomvattende kritiek in het advies van 16 februari 2012.
4.6. Het voorgaande betekent dat verweerder er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat het negatieve advies van 16 februari 2012 niet op onvoldoende gronden berust. Dit brengt mee dat het besluit van 20 maart 2012 niet door de daaraan ten grondslag gelegde motivering kan worden gedragen. Het bestreden besluit waarbij dat besluit is gehandhaafd, komt dus voor vernietiging in aanmerking. Een en ander wil overigens niet zeggen dat aannemelijk is geworden dat appellante uiteindelijk een niveau van functioneren heeft bereikt dat boven iedere twijfel is verheven. Gelet op het beschreven gebrek in de motivering van het bestreden besluit is echter ook het tegendeel niet in voldoende mate komen vast te staan. Gezien het tijdsverloop en het nu eenmaal niet beschikbaar zijn van verdere schriftelijke informatie over het functioneren van appellante in de verlengde opleidingsperiode, moet ervan uit worden gegaan dat het bedoelde gebrek niet meer kan worden hersteld. De Raad zal daarom, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak voorzien en bepalen dat appellante in de gelegenheid wordt gesteld opnieuw een verlengde opleidingsperiode met een duur van vier maanden te doorlopen.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de Raad niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 juli 2012;
- bepaalt dat verweerder appellante in de gelegenheid stelt opnieuw een verlengde
opleidingsperiode met een duur van vier maanden te doorlopen en bepaalt dat deze uitspraak
in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het in beroep betaalde griffierecht ter hoogte van
€ 156,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en M. Greebe en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2013.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) M.R. Schuurman
HD