Uitspraak
12/2258 AW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
7 maart 2012, 10/6371 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
de Minister van Verkeer en Waterstaat, thans: de Minister van Infrastructuur en Milieu (minister)
Datum uitspraak 23 mei 2013.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is, gevoegd met de gedingen 12/2275 AW, 12/2169 AW en 12/2209 AW, ter zitting behandeld op 1 november 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. A.J. Vis. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J. van Wely en mr. J.P.A. Lamé.
Na de zitting heeft de Raad het onderzoek in de gevoegde zaken heropend, waarna de gevoegde zaken weer zijn gesplitst. Het geding is vervolgens behandeld op een nadere zitting op 11 april 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Vis. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Wely, F.P.L. Schouwaert en J.A. Remijn-Massa.
OVERWEGINGEN
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing, zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
1.1. Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Verkeer en Waterstaat, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Waar in deze tussenuitspraak wordt gesproken van minister, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Verkeer en Waterstaat.
1.2. Appellant is werkzaam als inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, ten tijde van belang de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). In 2006 en 2007 is binnen de IVW onderzoek gedaan naar de inhoud en het niveau van de inspectiefuncties IVW op het terrein van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Dit heeft geresulteerd in een onderzoeksrapportage van 1 november 2007, waarin nieuwe beschrijvingen en waarderingen zijn opgenomen van drie inspectiefuncties op het genoemde terrein. Deze drie functies zijn respectievelijk gewaardeerd op het niveau van schaal 9, schaal 10 en schaal 11 van het Bezoldigingsbesluit burgerlijke rijksambtenaren 1984. Blijkens een op deze rapportage gebaseerde uitvoeringsnota zijn deze nieuwe beschrijvingen en waarderingen per 1 maart 2008 met terugwerkende kracht ingegaan.
1.3. Over de verdere implementatie van de genoemde rapportage zijn per toezichteenheid afspraken gemaakt. Binnen de eenheid van appellant, de toezichteenheid Goederenvervoer, heeft in oktober 2008 een zogeheten personeelsschouw plaatsgevonden, waarin is bepaald welke van de nieuwe functies van toepassing wordt geacht op ieder van de betrokken inspecteurs. De uitslag is de betrokkenen persoonlijk meegedeeld in een zogeheten rkw-gesprek (resultaat- en kwaliteitsgericht werken). Met appellant is het bewuste gesprek gevoerd op 26 januari 2009. Dit gesprek betrof de periode 1 januari 2008 tot aan het moment van het gesprek. Daarin is appellant medegedeeld dat zijn bestaande salarisniveau, zijnde schaal 9, wordt gehandhaafd. Appellant heeft tegen die mededeling op 27 maart 2009 bezwaar gemaakt.
1.4. Vanwege een geconstateerde brede onvrede met de uitkomst van de gevoerde gesprekken en een dienovereenkomstig groot aantal bezwaarschriften, heeft de minister in een brief van 26 mei 2009 aan alle inspecteurs van de toezichteenheid Goederenvervoer laten weten dat met diegenen wier bezwaar betrekking had op de “schaal 9/schaal 10-problematiek”, een tweede rkw-gesprek wordt gevoerd, hetgeen de basis zal vormen voor een uiteindelijk te nemen besluit. Aan de betrokken inspecteurs is verzocht in te stemmen met aanhouding van hun bezwaar tot na ontvangst van dat besluit. Op 8 juli 2009 heeft een tweede rkw-gesprek met appellant plaatsgevonden, waarin het besprokene op 26 januari 2009 nog eens nader is toegelicht. Vervolgens heeft de minister op 3 september 2009 een schriftelijke beslissing genomen, die in de onderwerpregel is betiteld als een beloningsbeslissing. Die beslissing strekt tot handhaving van het bestaande beloningsniveau van appellant, zijnde schaal 9.
1.5. Na het nemen van de beslissing van 3 september 2009 heeft de minister het bezwaar van appellant verder behandeld. De minister heeft dat bezwaar daarbij opgevat als mede gericht tegen de genoemde beslissing. Bij besluit van 26 mei 2010 (bestreden besluit) is het bezwaar ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de op 26 januari 2009 gedane mondelinge mededeling aan appellant dat hij niet in aanmerking komt voor schaal 10, ingevolge artikel 8:1, tweede lid, van de Awb met een besluit gelijk moet worden gesteld. Dientengevolge was volgens de rechtbank de beslissing van 3 september 2009 niet meer gericht op enig rechtsgevolg, zodat dit niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De termijn voor het maken van bezwaar tegen de met een besluit gelijk te stellen mededeling van 26 januari 2009 eindigde, aldus verder de rechtbank, op 9 maart 2009, zodat het bezwaar van appellant van 27 maart 2009 niet tijdig is ingediend.
3. De Raad overweegt het volgende.
3.1. De rechtbank kan niet worden gevolgd in haar oordeel dat sprake is van een te laat ingediend bezwaar. De Raad is van oordeel dat, gezien de Leidraad Resultaat- en Kwaliteitsgericht Werken (rkw) rkw-gesprek V & W, waarin geen duidelijke beschrijving van de procedure van besluitvorming en de rechtsbescherming is gegeven, in samenhang met de overige gedingstukken en de feitelijke gang van zaken, onduidelijkheid is ontstaan met betrekking tot het moment waarop een besluit door het tot de vaststelling van het beloningsniveau bevoegde gezag is genomen, waartegen bezwaar open stond. In feite is pas op 3 september 2009 het eerste (bevoegd genomen) besluit met betrekking tot het beloningsniveau van appellant genomen, maar vooruitlopend op dit besluit waren al wel mededelingen hierover gedaan in de twee met appellant gehouden rkw-gesprekken op 26 januari 2009 en 8 juli 2009. Door deze onduidelijkheid is appellant met betrekking tot de rechtsbescherming op het verkeerde been gezet. De Raad heeft met de door de rechtbank genoemde rechtspraak niet bedoeld een prematuur ingediend bezwaar in een geval als het onderhavige aan de ambtenaar tegen te werpen. Het op 24 april 2009 door appellant ingediende bezwaar is ingediend voor het begin van de bezwaartermijn, maar de niet-ontvankelijkverklaring op grond hiervan moet hier achterwege blijven omdat appellant, gezien de onduidelijkheid, redelijkerwijs kon menen dat wel reeds een besluit was genomen. De minister heeft het bezwaar van appellant dan ook terecht ontvankelijk geacht. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
3.2. Gezien het voorgaande kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven. De Raad zal deze bij zijn einduitspraak vernietigen.
4. De Raad heeft geen aanleiding gezien de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank. Gelet op artikel 24 van Pro de Beroepswet zal de Raad, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit beoordelen.
4.1. Appellant heeft er op gewezen dat zijn voormalige leidinggevende in het kader van de onder 1.3 genoemde personeelsschouw heeft geadviseerd om hem in schaal 10 te plaatsen. Het niet opvolgen van dit advies vormt volgens appellant een schending van het vertrouwensbeginsel. Daarin kan hij niet worden gevolgd. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak van de Raad vereist dat van de kant van het bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt (CRvB 19 november 2009, LJN BK4733). Aan deze eisen is in dit geval niet voldaan. Het betreft hier niet meer dan een, uitdrukkelijk als zodanig geformuleerd, advies. De bepaling van de uitkomst van de personeelsschouw was voorbehouden aan het managementteam, niet aan de betrokken leidinggevende.
4.2. Naar aanleiding van hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
4.2.1. Ter zitting van de Raad is van de zijde van de minister toegelicht dat de oorspronkelijke functiebeschrijvingen van de betrokken inspecteurs zijn vervangen door de beschrijvingen en de daaraan gekoppelde waarderingen uit de rapportage van 1 november 2007. Het besluit van 3 september 2009 kan dus niets anders behelzen dan het van toepassing verklaren op appellant van één van de bewuste drie functiebeschrijvingen. Het besluit is daarmee, niettegenstaande de benaming die de minister daaraan heeft gegeven, niet te kwalificeren als een beloningsbeslissing als bedoeld in de door de minister gehanteerde Leidraad rkw-gesprek VenW. De in paragraaf 4.2 van die leidraad bedoelde, aan het rkw-gesprek te verbinden beloningsbeslissing is uit de aard der zaak immers pas aan de orde nadat de indeling een feit is geworden. Hier gaat het om de neutrale, feitelijke vraag onder welke functiebeschrijving de op de te hanteren peildatum, kennelijk zijnde 1 januari 2008, aan appellant opgedragen en door hem uitgevoerde werkzaamheden zijn te vatten. Beantwoording van die vraag valt niet met de eerdergenoemde beloningsbeslissing te vereenzelvigen.
4.2.2. In dit geval heeft de minister het bedoelde onderscheid te veel uit het oog verloren. Een feitelijke inventarisatie van de werkzaamheden van appellant ten tijde van belang ontbreekt. Er is niet kenbaar overgegaan tot het systematisch bezien van die werkzaamheden in het licht van de drie functiebeschrijvingen. De gevoerde rkw-gesprekken zijn ten dele gericht op oordeelsvorming over het functioneren van appellant, hetgeen weliswaar op zichzelf beschouwd geëigend is in het kader van dergelijke gesprekken, maar deze gesprekken ongeschikt maakt om te dienen als uitsluitende grondslag voor de in geding zijnde besluitvorming. Zo kunnen op en- aanmerkingen over houding en gedrag, hoe gerechtvaardigd wellicht op zichzelf beschouwd ook, niet dienen ter onderbouwing van besluitvorming als hier aan de orde, die, nogmaals, slechts indeling in één van de nieuwe functies behelst. Een en ander klemt te meer nu de onderzoeksrapportage van 1 november 2007 het niveau van schaal 10 benoemt als het “kernniveau” van de functie van inspecteur gevaarlijke stoffen. Het ten aanzien van appellant genomen besluit impliceert afwijking van dit kernniveau. Ook in zoverre was dus een dragende motivering vereist.
4.2.3. Conclusie is dat het bestreden besluit, waarbij het besluit van 3 september 2009 is gehandhaafd, niet berust op een deugdelijke motivering en daarmee in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is te achten. De Raad ziet aanleiding de minister met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet opdracht te geven dit gebrek te herstellen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de minister op om binnen drie maanden na de verzending van deze tussenuitspraak het onder 4.2.3 genoemde gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en B.J. van de Griend en H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) T.A. Meijering
HD