Uitspraak
11/7439 WTOS
Datum uitspraak: 20 januari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van
23 november 2011, 11/679 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De Minister heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft zijn gemachtigde en juridisch adviseur M. Knops een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 20 februari 2013 heeft de Raad vragen gesteld aan betrokkene en aan de Minister. Op de vragen aan betrokkene is bij brief van 18 maart 2013 gereageerd door
M. Knops. Dr. J. Bussemaker, de huidige Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, heeft bij brief van 28 mei 2013 gereageerd op de vragen aan de Minister.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2013. De Minister heeft zich daar laten vertegenwoordigen door drs. P.M.S. Slagter, mr. J. ten Bosch en mr. E. Roede. Betrokkene is verschenen bij M. Knops.
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd. Hiervan is aan partijen mededeling gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1. Bij formulier ‘Aanvraag tegemoetkoming scholieren voor scholieren van 18 jaar of ouder in het voortgezet onderwijs’, gedateerd 22 december 2010, heeft betrokkene een basistoelage en een aanvullende toelage aangevraagd op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos). Daarbij heeft betrokkene vermeld dat hij is geboren [in] 1992, dat hij de Nederlandse nationaliteit heeft, dat hij bij zijn ouders in Maastricht woont, en dat hij vanaf 1 september 2010 is ingeschreven aan de provinciale kunsthumaniora Hasselt (België) voor de opleiding ‘KSO woordkunst drama’ (schooljaren 4-6).
1.2. Bij besluit van 13 januari 2011 heeft de Minister afwijzend beslist op de aanvraag van betrokkene. Het bezwaar hiertegen is bij besluit van 27 april 2011 (bestreden besluit) door de Minister ongegrond verklaard. Daartoe is onder verwijzing naar artikel 2.9 en artikel 2.10 van de Wtos overwogen dat betrokkene niet is ingeschreven aan een school voor voortgezet onderwijs waarvoor toelagen kunnen worden toegekend op grond van hoofdstuk 4 van de Wtos. Verder is overwogen dat het feit dat de nationale regelgeving niet voorziet in toelagen op grond van de Wtos voor voortgezet onderwijs dat wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een niet in Nederland gevestigde onderwijsinstelling, niet leidt tot een ongeoorloofde belemmering van de uitoefening van het recht op vrij verkeer van personen in de zin van artikel 21 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). In dit verband is verwezen naar de uitspraak van de Raad van 9 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0761) en is te kennen gegeven dat het betrokkene vrij staat om voortgezet onderwijs te volgen in het buitenland.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd wegens een motiveringsgebrek en de Minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Kort samengevat heeft de rechtbank daartoe overwogen dat uit het arrest Morgan en Bucher (HvJEU 23 oktober 2007, C-11/06 en C-12/06) blijkt dat ingevolge artikel 21 van het VWEU een algemeen belemmeringsverbod geldt dat ook van toepassing is op nationale regelgeving die het uitgaande verkeer van Unieburgers op enigerlei wijze belemmert, met dien verstande dat - gelet op onder meer het arrest Schwarz en Gootjes-Schwarz (HvJEU 11 september 2007, C-76/05) - zo’n belemmering gerechtvaardigd kan zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang, die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen, en evenredig zijn aan de met de nationale regelgeving rechtmatig nagestreefde doelstellingen. Van de in dit geding aan betrokkene tegengeworpen toekenningsvoorwaarde voor toelagen op grond van de Wtos gaat een territoriale werking uit die scholieren kan ontmoedigen om gebruik te maken van het door artikel 21 van het VWEU gegarandeerde recht op vrij verkeer. Volgens de rechtbank is niet uit te sluiten dat dit leidt tot strijd met artikel 21 van het VWEU, omdat niet is gebleken dat bedoelde toekenningsvoorwaarde gerechtvaardigd is te achten op basis van objectieve overwegingen van algemeen belang, die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen, en evenredig zijn aan de met de nationale regelgeving rechtmatig nagestreefde doelstellingen.
3.1.
Door de Minister is hoger beroep ingesteld tegen de gegrondverklaring van het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit en de daaraan gekoppelde nevendicta. Daarbij is door de Minister voorop gesteld dat elke Unieburger ingevolge artikel 2.2 van de Wtos onder dezelfde voorwaarden als een Nederlander in aanmerking kan komen voor toelagen op grond van die wet. Wel geldt als beperking dat uitsluitend toelagen op grond van de Wtos kunnen worden toegekend indien onderwijs wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een in Nederland gevestigde onderwijsinstelling, maar volgens de Minister is uit de uitspraak van de Raad van 9 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0761) af te leiden dat deze beperking niet strijdig is met het Unierecht. De Minister heeft in dit verband gesteld dat mag worden aangenomen dat de in de aangevallen uitspraak aangehaalde arresten in de uitspraak van de Raad van 9 april 2010 zijn verdisconteerd, omdat deze uitspraak later is gedaan dan bedoelde arresten zijn gewezen.
3.2.
Betrokkene heeft in hoger beroep, net als in bezwaar en in beroep, beargumenteerd het standpunt ingenomen dat indien ingevolge de nationale regelgeving uitsluitend toelagen op grond van de Wtos kunnen worden toegekend als onderwijs wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een in Nederland gevestigde onderwijsinstelling, dit een ongeoorloofde belemmering vormt voor de uitoefening van het recht op vrij verkeer als gegarandeerd door artikel 21 van het VWEU. Betrokkene heeft de Raad verzocht om de gegrondverklaring van zijn beroep tegen het bestreden besluit te bevestigen en om het geschil daarbij alsnog definitief te beslechten.
4.1.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.2.
Allereerst verwerpt de Raad de stelling dat uit zijn uitspraak van 9 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0761) is af te leiden dat indien ingevolge de nationale regelgeving uitsluitend toelagen op grond van de Wtos kunnen worden toegekend voor onderwijs dat wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een in Nederland gevestigde onderwijsinstelling, dit niet strijdig is met het Unierecht. De uitspraak van de Raad van
9 april 2010 heeft betrekking op het oordeel dat een beroep op de hardheidsclausule die in de Wtos is opgenomen, niet slaagt in een zaak die maar tot op zekere hoogte vergelijkbaar is met de voorliggende zaak. Van een toetsing aan het Unierecht is in de uitspraak van de Raad van
9 april 2010 geen sprake. Het hiervoor onder punt 3.1 weergegeven betoog van de Minister faalt daarom.
4.3.
Volgens constante rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie - gewezen kan worden op het arrest Turpeinen (HvJEU 9 november 2006, C-520/04) punt 13 en op het arrest Commissie - Nederland (HvJEU 14 juni 2012, C-542/09) punt 62 - moet de nationale rechter voordat hij beziet of iemand zich met succes kan beroepen op de rechten die zijn verbonden aan het Unieburgerschap, eerst nagaan of deze persoon rechten ontleent aan het Unierecht dat betrekking heeft op het recht op vrij verkeer van werknemers. Gelet op deze constante rechtspraak en om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil, heeft de Raad betrokkene bij brief van 20 februari 2013 gevraagd om beargumenteerd en onderbouwd te kennen te geven of hij of een van zijn ouders ten tijde van belang was aan te merken als werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU. De reactie van betrokkene op deze vraag biedt geen aanknopingspunten om aan te nemen dat, dan wel nader te onderzoeken of, betrokkene in het voorliggende geval rechten ontleent aan het Unierecht dat betrekking heeft op het recht op vrij verkeer van werknemers.
4.4.1.
Door zijn Nederlandse nationaliteit is betrokkene Unieburger in de zin van artikel 20 van het VWEU en kan hij zich beroepen op de bij die status behorende rechten.
4.4.2.
Ingevolge artikel 21 van het VWEU heeft iedere Unieburger het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie (EU) te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Dit recht kan een Unieburger ook inroepen tegen de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Betrokkene heeft gebruik gemaakt van het door artikel 21 van het VWEU gewaarborgde recht op vrij verkeer van personen door als Nederlander in België onderwijs te volgen.
4.4.3.
Uit het arrest Morgan en Bucher (HvJEU 23 oktober 2007, C-11/06 en C-12/06) en het arrest Prinz en Seeberger (HvJEU 18 juli 2013, C-523/11 en C-585/11, r.o. 30) blijkt dat het Unierecht in acht moet worden genomen indien een lidstaat van de EU ervoor kiest om nationale studietoelagen toe te kennen op basis van inschrijvingen aan onderwijsinstellingen die zijn gevestigd in een andere lidstaat van de EU, in die zin dat ervoor moet worden gezorgd dat de modaliteiten waaronder dan studietoelagen worden toegekend, er niet toe leiden dat Unieburgers ongerechtvaardigd worden ontmoedigd om gebruik te maken van het door
artikel 21 van het VWEU gegarandeerde recht om vrij op het grondgebied van lidstaten te reizen en te verblijven.
4.4.4.
In reactie op vragen van de Raad heeft de Minister bij brief van 28 mei 2013 te kennen gegeven dat de Nederlandse regelgeving uitsluitend voorziet in de toekenning van toelagen op grond van de Wtos indien onderwijs wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een in Nederland gevestigde onderwijsinstelling. Primair heeft de Minister daarbij het standpunt ingenomen dat het feit dat de nationale regelgeving niet voorziet in de toekenning van toelagen op grond van de Wtos, indien onderwijs wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een niet in Nederland gevestigde onderwijsinstelling, a priori geen in aanmerking te nemen belemmering op kan leveren van de uitoefening van het recht op vrij verkeer van personen. Subsidiair heeft de Minister het standpunt ingenomen dat zo er in een situatie als voorligt al sprake kan zijn van een in aanmerking te nemen belemmering van de uitoefening van het recht op vrij verkeer van personen, die belemmering gerechtvaardigd is te achten. In dit verband heeft de Minister gewezen op het ruime aanbod van scholen voor voortgezet onderwijs in Nederland, het meer algemene karakter van voortgezet onderwijs ten opzichte van tertiair onderwijs waarvoor ingevolge de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) Nederlandse meeneem-studiefinanciering kan worden toegekend, de uitvoeringslasten en het misbruikrisico.
4.4.5.
De Raad onderschrijft het onder punt 4.4.4 weergegeven primaire standpunt van de Minister. Daartoe wordt overwogen dat de EU bevoegd is om het optreden van de lidstaten op het gebied van schoolonderwijs en beroepsonderwijs en de mobiliteit van scholieren en studenten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen, maar niet om de autonome bevoegdheden van de lidstaten op dat terrein eenzijdig over te nemen. In dit verband wordt gewezen op het vijfde lid van artikel 2 in samenhang met artikel 6, aanhef en sub e, van het VWEU, op de artikelen 165 en 166 van het VWEU, en op de Conclusies van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten (…) betreffende het voorbereiden van jongeren op de 21ste eeuw; een agenda voor Europese samenwerking op schoolgebied
(PB 13 december 2008, C-319/08).
4.4.6.
Helder is dat artikel 21 van het VWEU er niet aan in de weg staat dat een EU-lidstaat ervoor kiest om studietoelagen toe te kennen voor voortgezet onderwijs dat wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een onderwijsinstelling die is gevestigd in de betrokken lidstaat, zonder er tegelijkertijd op enigerlei wijze in te voorzien dat deze studietoelagen ook kunnen worden verkregen voor vergelijkbaar voortgezet onderwijs op basis van een inschrijving aan een onderwijsinstelling die is gevestigd in een andere EU-lidstaat. Uit de rechtspraak van het HvJEU die is vermeld onder punt 4.4.3, is niet iets anders af te leiden; van een algemeen belemmeringsverbod als bedoeld in de aangevallen uitspraak is geen sprake. Daar doet niet aan af dat in het door betrokkene aangehaalde Zanotti-arrest (HvJEU 20 mei 2010, C-56/09) voor recht is verklaard dat regelgeving die de mogelijkheid biedt om de kosten van onderwijs voor de heffing van de inkomstenbelasting af te trekken ingevolge de bepalingen inzake het Unieburgerschap extra-territoriale werking heeft. Het Zanotti-arrest heeft immers betrekking op een fiscale faciliteit en niet op studietoelagen. Het feit dat de Wet op het kindgebonden budget en de Algemene Kinderbijslagwet voorzien in een tegemoetkoming in de kosten van kinderen die voortgezet onderwijs volgen in het buitenland, leidt evenmin tot een voor betrokkene gunstig oordeel. Deze gezinstoeslagen vallen namelijk Unierechtelijk onder een ander regime dan de toelagen in de zin van hoofdstuk 4 van de Wtos waarvoor betrokkene in aanmerking wil komen.
4.4.7.
Volledigheidshalve herinnert de Raad bij het voorgaande aan de conclusie van advocaat-generaal D. Ruiz-Jarabo Colomer van 20 maart 2007 in de zaken Morgan en Bucher (C-11/06 en C-12/06), waarvan in het bijzonder de punten 89, 123, en 125, en aan de antwoorden van de Europese Commissie op de parlementaire vragen van Ria Oomen-Ruijten over onder meer het niet vergoeden van de kosten van het vervoer van gehandicapte Nederlandse kinderen die in België naar school gaan (E-5288/2009, E-010916/2010,
E-010350/2011, E-007608/2011). Verder wijst de Raad er nog op dat de in deze zaak toepasselijke Nederlandse regelgeving zich onderscheidt van bijvoorbeeld de Duitse regelgeving als aan de orde in zaak C-275/12 (Samantha Elrick), in die zin dat de Nederlandse regelgeving - anders dan de Duitse - in het geheel niet voorziet in studietoelagen voor voortgezet onderwijs dat wordt gevolgd op basis van een inschrijving aan een in het buitenland gevestigde onderwijsinstelling.
4.4.8.
Omdat helder is dat in een situatie als voorligt a priori geen sprake kan zijn van een in aanmerking te nemen belemmering van het recht op vrij verkeer van personen, hoeft de Raad de rechtvaardigingsgronden niet te beoordelen die zijn aangevoerd voor de aangekaarte belemmering van het vrije verkeer van personen. Reeds omdat algemeen vormend nationaal voortgezet onderwijs van cruciaal belang kan worden geacht voor het behoud van de waardevolle aspecten van de nationale culturen van de lidstaten van de EU, waaronder de rijkdom van de nationale talen, kan niet worden uitgesloten dat in het algemeen objectief te rechtvaardigen is dat er, zeker door relatief kleine EU-lidstaten met lange EU-binnengrenzen, geen nationale studietoelagen worden toegekend voor algemeen vormend voortgezet onderwijs in het buitenland.
4.5.
Ingevolge artikel 2.13a van de Wsf 2000 kan voor sommig onderwijs dat op één lijn is te stellen met Nederlands middelbaar beroepsonderwijs, Nederlandse
meeneem-studiefinanciering worden toegekend op basis van een inschrijving aan een onderwijsinstelling die niet in Nederland is gevestigd. Vlaams secundair onderwijs kan niet altijd met Nederlands voortgezet onderwijs op één lijn worden gesteld; delen ervan hebben het karakter van Nederlands middelbaar beroepsonderwijs. Betrokkene heeft uitdrukkelijk toelagen aangevraagd op grond van hoofdstuk 4 van de Wtos en geen
meeneem-studiefinanciering op grond van de Wsf 2000. Of betrokkene in aanmerking had kunnen komen voor Nederlandse meeneem-studiefinanciering valt daarom buiten de omvang van het voorliggende geding.
4.6.
Uit wat hiervoor onder 4.3 tot en met 4.5 is overwogen, vloeit voort dat het hoger beroep van de Minister slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover de rechtbank de Minister daarbij heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Verder vloeit uit wat hiervoor is overwogen voort dat er aanleiding bestaat om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
5.
Omdat terecht verweer is gevoerd tegen de primair door de Minister aangevoerde gronden en pas in hoger beroep grondig onderzoek is gedaan naar de rechten die betrokkene ontleent aan het Unierecht, is er aanleiding om de Minister te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.217,50 voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij de Minister heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de Minister in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.217,50.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2014.
(getekend) T.L. de Vries
(getekend) Z. Karekezi