Uitspraak
13/1083 AW, 13/1115 AW
Datum uitspraak: 25 september 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 17 januari 2013, 11/1673 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het Dagelijks Bestuur van de Veiligheidsregio Limburg-Noord (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. J.P. Damen, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens het dagelijks bestuur heeft mr. M.T.J.H. Berns, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 augustus 2014. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Damen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Berns en B.A. van den Akker.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was als commandant brandweer/directeur Sector Veiligheid in dienst bij de Veiligheidsregio Limburg-Noord. Bij brief van 28 januari 2011 heeft het dagelijks bestuur het voornemen kenbaar gemaakt een disciplinaire straf op te leggen wegens ernstig plichtsverzuim en tevens de daardoor ontstane schade op betrokkene te verhalen. Het door het dagelijks bestuur aan betrokkene verweten gedrag bestaat eruit dat betrokkene aan zijn secretaresse/managementassistente C op oneigenlijke gronden opleidingsbudget heeft toegekend voor een cursus Frans, welke cursus geen relatie heeft met de functie van C. Betrokkene heeft vervolgens die opleiding ten laste gelegd van het budget bijzondere beloningen en voor akkoord getekend zonder de budgethouder daarin te kennen. Daarmee heeft hij gehandeld in strijd met het beleid en heeft hij financiële middelen op oneigenlijke wijze aangewend. Het dagelijks bestuur heeft strafverzwarend geacht dat betrokkene als de hoogste ambtenaar van de regionale brandweer een voorbeeldfunctie vervult geen openheid heeft betracht en geen inzicht in de onjuistheid van zijn handelen heeft getoond. Een strafverminderende omstandigheid is dat hij zich niet eerder schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Betrokkene heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
1.2. Bij besluit van 19 april 2011 is betrokkene voorwaardelijk strafontslag verleend onder bevel van onmiddellijke ten uitvoerlegging daarvan wegens plichtsverzuim als bedoeld in artikel 16:1:1 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Indien betrokkene zich binnen twee jaar niet schuldig maakt aan een soortgelijk plichtsverzuim, of aan enig ander ernstig plichtsverzuim, zal het ontslag niet ten uitvoer worden gelegd. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur de geleden schade ten bedrage van € 4.079,55 op grond van artikel 15:1:12, eerste lid, van de CAR/UWO op betrokkene verhaald.
1.3. Bij besluit van 17 oktober 2011 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 19 april 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij aan betrokkene als disciplinaire straf voorwaardelijk ontslag is verleend. De rechtbank heeft, zelf voorziend, bepaald dat als disciplinaire straf een schriftelijke berisping wordt opgelegd die niet ten uitvoer zal worden gelegd indien betrokkene zich vanaf 19 april 2011 gedurende twee jaar niet schuldig maakt aan een soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim. Daartoe is overwogen dat in het Rapport Sociaal Beleid 2006 tot en met 2009 (sociaal beleidsplan) zowel aanknopingspunten te vinden zijn voor het standpunt van het dagelijks bestuur inhoudende dat employability vooral ziet op inzetbaarheid in de eigen organisatie maar ook voor het standpunt van betrokkene dat employability breder moet worden uitgelegd. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur voorts niet eenduidig kunnen aangeven dat employability uitsluitend ziet op de inzetbaarheid van een medewerker binnen de eigen organisatie. Het dagelijks bestuur heeft erkend dat ook cursussen zijn vergoed aan medewerkers die de organisatie zouden gaan verlaten, zij het dat daarover wel concrete afspraken zijn gemaakt met die medewerkers. Nu eenduidigheid in het standpunt van het dagelijks bestuur ontbreekt, berust dat standpunt niet op een deugdelijke motivering en kan het niet als grond dienen voor het aannemen van plichtsverzuim. Dat plichtsverzuim wordt wel gezien in het door betrokkene ten laste brengen van het budget bijzondere beloningen en het voor akkoord paraferen daarvan. Het had betrokkene duidelijk moeten zijn dat de cursus niet ten laste van dit budget mocht worden gebracht. Dit is betrokkene toe te rekenen en kan als verwijtbaar handelen worden aangemerkt. Het voorwaardelijk strafontslag is echter onevenredig met de aard en de ernst van dit plichtsverzuim. Een voorwaardelijke berisping kan de toets der kritiek wel doorstaan. Nu wel sprake is van plichtsverzuim en het dagelijks bestuur door schuld of nalatigheid van betrokkene schade heeft geleden, wordt het verhaal van de schade wel in stand gelaten.
3.1.
Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat het toekennen van een opleidingsbudget van de cursus Frans aan C past binnen het kader van het sociaal beleidsplan en binnen zijn mandaat. Terecht is geoordeeld dat employability zowel ziet op interne mogelijkheden als op externe. De rechtbank heeft voorts ten onrechte toch voldoende plichtsverzuim aanwezig geacht om een voorwaardelijke berisping op te leggen. Als hoogste ambtenaar is hij eindverantwoordelijk voor de financiële verantwoording binnen de brandweer. Betrokkene heeft de bevoegdheid om met budgetten te schuiven en is budgethouder van het budget bijzondere beloningen. Voor het aanwenden van dit budget is daarom geen toestemming nodig van een andere budgethouder. Hij heeft voor het ten laste brengen van de cursus van het budget bijzondere beloningen gekozen om het budget voor opleidingen niet volledig te gebruiken. Zo kon ook aan andere medewerkers nog een cursus worden toegekend. Er is dan ook geen sprake van plichtsverzuim waardoor het dagelijks bestuur schade heeft geleden en hij betwist de verplichting tot vergoeding van die schade. Los van de vraag of zijn keuze terecht is, kan de betaling niet worden gezien als schade. Ten onrechte is dit bedrag dan ook ingehouden op zijn bezoldiging.
3.2.
Het dagelijks bestuur heeft aangevoerd dat het primaat van de voorzieningen ten behoeve van employability bij de interne doorstroming van medewerkers ligt. Er zijn weliswaar externe mogelijkheden, maar die blijven beperkt tot detachering en stage. Ter zitting bij de rechtbank is nadrukkelijk naar voren gebracht dat eventuele afspraken in dat geval worden gemaakt in de context van een finale vertrekregeling. In het geval van C was daarvan geen sprake. Bovendien is zij nog steeds in dienst en heeft zij ook geen enkele intentie de Veiligheidsregio Limburg-Noord te verlaten. Als employability al gericht zou zijn op externe mobiliteit van medewerkers, wat volgens het dagelijks bestuur niet het geval is, dan kan het niet zo zijn dat daar onder ook wordt verstaan het vergoeden van een niet functie-gerelateerde cursus. Voorts heeft de rechtbank, zonder dat partijen daarnaar is gevraagd, zelf in de zaak voorzien. Dit kan alleen als rechtens nog maar één beslissing mogelijk is. Het zelf voorzien in een zaak door de rechter acht het dagelijks bestuur niet aangewezen, indien zoals in dit geval, na vernietiging van een besluit sprake is van beleids- of beoordelingsvrijheid. De rechter mag niet op de stoel van het bestuur gaan zitten. Ten slotte is het weliswaar juridisch mogelijk dat een voorwaardelijke berisping wordt opgelegd maar het dagelijks bestuur heeft deze straf nog nooit opgelegd gezien en al helemaal niet door een tot toetsing geroepen rechter onder toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Partijen zijn ook in hoger beroep verdeeld over de uitleg van het begrip employability in relatie tot het aannemen van plichtsverzuim.
4.2.
De Raad volgt de rechtbank in het oordeel dat uit het sociaal beleidsplan niet duidelijk blijkt dat het begrip employability slechts ziet op interne mobiliteit van medewerkers, maar dat het begrip ruimer lijkt te moeten worden opgevat. Het dagelijks bestuur heeft voorts ter zitting van de Raad verklaard dat bij employability het zwaartepunt ligt op doorstroming van medewerkers binnen de eigen organisatie, maar dat er ook gevallen zijn waarbij de employability ziet op vertrek uit de organisatie. Daarvan is ook sprake geweest buiten de kaders van een vertrekregeling of boventalligheid. Naar het oordeel van de Raad is het begrip employability zoals dat wordt gebruikt in het sociaal beleidsplan niet zo eenduidig omschreven dat het toestemming geven voor het volgen van de cursus Frans als plichtsverzuim moet worden aangemerkt. Dat mogelijk wel een fout is gemaakt, maakt nog niet dat van plichtsverzuim sprake is dat voor disciplinaire bestraffing in aanmerking komt. Dat, zoals het dagelijks bestuur ter zitting heeft verklaard de toekenning welbewust in strijd met het sociaal beleid en uit privé-motieven heeft plaatsgevonden, is uit de gedingstukken op generlei wijze gebleken.
4.3.
De rechtbank wordt ook gevolgd in het oordeel dat het ten laste brengen van de cursus op het budget bijzondere beloningen als plichtsverzuim is aan te merken. Daarbij acht de Raad van belang dat het toekennen van een opleidingsbudget niet valt onder het begrip bijzondere beloning als bedoeld in artikel 15:1:28 van Pro de CAR/UWO en dat het, zo is ook ter zitting van de Raad door betrokkene bevestigd, ook niet de bedoeling is geweest om de cursus als een bijzondere beloning aan C toe te kennen. Voorts staat vast dat betrokkene daarover niet met de budgethouder opleidingen van het team van C heeft gesproken. Evenmin heeft betrokkene met de directeur Bedrijfsvoering besproken dat het bedrag onder deze post, al dan niet tijdelijk, zou worden weggezet. Het had, mede gelet op zijn functie, op de weg van appellant gelegen de nodige openheid te betrachten. Dat betrokkene budgethouder bijzondere beloningen is, maakt dat niet anders.
4.4.
Gelet op wat onder 4.3 is overwogen, is de Raad met de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur bevoegd was een disciplinaire straf op te leggen. De rechtbank heeft terecht het voorwaardelijk strafontslag onevenredig geacht aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim en het bestreden besluit in zoverre vernietigd.
4.5.
De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien en aan betrokkene een voorwaardelijke berisping opgelegd. Het dagelijks bestuur wordt gevolgd in het standpunt dat de rechtbank niet op deze wijze heeft mogen voorzien in de zaak. Uit de aangevallen uitspraak en het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank blijkt niet dat het dagelijks bestuur zich heeft uitgelaten over de straf die het zou opleggen als alleen het ten laste brengen van de cursus op het budget bijzondere beloningen als plichtsverzuim wordt aangemerkt. Na de vernietiging van het bestreden besluit bestond voor het dagelijks bestuur een zekere mate van vrijheid in de totstandbrenging van nieuwe besluitvorming. De rechtbank heeft deze ten onrechte voor het dagelijks bestuur ingevuld. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur op dit punt slaagt.
4.6.
Het dagelijks bestuur wordt ook gevolgd in het standpunt over de door de rechtbank opgelegde voorwaardelijke berisping. Hoewel ingevolge artikel 16:1:2, derde lid, van de CAR/UWO de mogelijkheid bestaat om een voorwaardelijke berisping op te leggen, is de Raad met het dagelijks bestuur van oordeel dat deze disciplinaire maatregel geen recht doet aan de aard en ernst van het plichtsverzuim.
4.7.
Wat onder 4.1 tot en met 4.6 is overwogen leidt tot de volgende slotsom. De aangevallen uitspraak kan niet in stand blijven voor zover de rechtbank daarbij zelf heeft voorzien en een voorwaardelijke berisping heeft opgelegd. Ter zitting van de Raad heeft het dagelijks bestuur te kennen gegeven dat de Raad zelf in de zaak mag voorzien door een straf op te leggen die past bij het door de Raad vastgestelde plichtsverzuim. Op grond van de aard en ernst van het plichtsverzuim als hiervoor onder 4.3 omschreven acht de Raad een (onvoorwaardelijke) berisping op zijn plaats. De Raad zal dan ook zelf in de zaak voorzien en aan betrokkene een berisping opleggen.
4.8.
Ten slotte wordt betrokkene gevolgd in het standpunt dat geen sprake is van schade die op hem kan worden verhaald. Het plichtsverzuim van betrokkene bestaat er in dat hij de kosten van een cursus ten onrechte ten laste heeft gebracht van het budget bijzondere beloningen in plaats van onder het budget opleidingen. Niet kan worden gezegd dat het dagelijks bestuur als gevolg van dit plichtsverzuim schade heeft geleden. Ten onrechte is dan ook een bedrag ter hoogte van € 4.079,55 op betrokkene verhaald. Dit betekent dat het oordeel van de rechtbank ter zake van het verhaal van de schade niet in stand kan blijven. Het hoger beroep van betrokkene slaagt op dit punt.
4.9.
Omdat het overwogene onder 4.1 tot en met 4.8 leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidend dictum dan in de aangevallen uitspraak is verwoord, geeft de Raad er, mede uit een oogpunt van duidelijkheid, de voorkeur aan de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, in haar geheel te vernietigen en te doen wat de rechtbank zou behoren te doen.
5. Er bestaat aanleiding om het dagelijks bestuur in de proceskosten van betrokkene te veroordelen. Deze kosten worden begroot op € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak behalve de beslissingen over proceskosten en
griffierecht;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 17 oktober 2011;
- herroept het besluit van 9 april 2011, legt aan appellant de disciplinaire straf van berisping
op en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 oktober 2011;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een
bedrag van € 974,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht
van € 239,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en H.C.P. Venema en
J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 september 2014.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) M.R. Schuurman