Uitspraak
13/2933 WWB, 13/4718 WWB
Datum uitspraak: 2 december 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 mei 2013, 12/3371 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.A. van Ham, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en een nieuwe beslissing op bezwaar van 8 augustus 2013 ingediend.
Appellante heeft een stuk overgelegd en nadere gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2014, gevoegd met de zaak 13/3378 WWB tussen [A.] (A) en het college
.Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Ham. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
.Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Ham. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.F. Bakkenes-Minnaard. In de zaak 13/3378 WWB wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 18 mei 2004 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij en A hebben samen drie kinderen, geboren [in] 2005, [in]2006 en[in] 2009. Appellante en deze kinderen stonden ten tijde hier van belang in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) van Veenendaal geregistreerd op het [adres 1] te Veenendaal (uitkeringsadres) en A op het [adres 2] te Veenendaal ([adres 2]).
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme tip van 7 februari 2012 dat appellante en A samenwonen op het uitkeringsadres, heeft de sociale recherche van de gemeente Veenendaal (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche een dossieronderzoek en administratief onderzoek verricht, waarnemingen bij het uitkeringsadres gedaan en met toestemming van de officier van justitie stelselmatige observaties verricht met inzet van een fotocamera. Ook is buurtonderzoek verricht waarbij meerdere (voormalige) buurtbewoners als getuigen zijn gehoord. Verder zijn appellante en A verhoord en zijn huisbezoeken afgelegd op het uitkeringsadres en het [adres 2]. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal van 7 mei 2012.
1.3.
De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
23 april 2012 de bijstand van appellante per 1 juni 2005 in te trekken en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juni 2005 tot 1 januari 2012 tot een bedrag van
€ 113.884,26 bruto en over de periode van 1 januari 2012 tot 1 april 2012 tot een bedrag van
€ 3.191,13 netto (€ 4.505,19 bruto) van appellante terug te vorderen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante met A sinds 1 juni 2005 een gezamenlijke huishouding voert op het uitkeringsadres, zodat zij geen zelfstandig subject van bijstand was en geen recht had op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante heeft de inlichtingenverplichting geschonden door van de gezamenlijke huishouding geen melding te maken aan het college.
1.4.
Op 11 mei 2012 heeft appellante zich gemeld om opnieuw bijstand aan te vragen. Bij besluit van 20 juni 2012 heeft het college de aanvraag van appellante om bijstand afgewezen op de grond dat zij niet heeft aangetoond geen gezamenlijke huishouding meer te voeren
met A.
1.5.
Bij besluit van 5 september 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 april 2012 gegrond verklaard en dit besluit herroepen, in die zin dat de terugvordering wordt verminderd met een bedrag van € 4.500,- in verband met door A betaalde onderhoudsbijdragen. Bij hetzelfde besluit heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 20 juni 2012 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 20 juni 2012 is gehandhaafd. De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - overwogen dat de bewijsmiddelen voldoende steun bieden voor het standpunt van het college dat appellante en A in de periode vanaf 1 juni 2005 hun gezamenlijk hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres, zodat de intrekking en de terugvordering op goede gronden hebben plaatsgevonden. Ten aanzien van de nieuwe aanvraag heeft de rechtbank overwogen dat appellante heeft beoogd om de bijstand per 11 mei 2012 in te laten gaan, zodat de te beoordelen periode loopt van 11 mei 2012 tot en met 20 juni 2012. Aangezien het college het recht op bijstand over die periode nog niet eerder had beoordeeld, had het aan het bestreden besluit niet artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten grondslag kunnen leggen, maar moeten beoordelen of appellante met de door haar overgelegde gegevens had aangetoond dat sprake was van een wijziging in de omstandigheden in die zin dat op 11 mei 2012 wel was voldaan aan de vereisten om voor bijstand in aanmerking te komen. De rechtbank heeft het college opgedragen om ter zake van de nieuwe aanvraag een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
2.1
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 8 augustus 2013 (bestreden besluit 2) het bezwaar tegen het besluit van 20 juni 2012 opnieuw ongegrond verklaard en dat besluit wederom onder toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb gehandhaafd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante met de door haar overgelegde verklaringen geen feiten en omstandigheden heeft aangetoond die nieuw zijn ten opzichte van de feiten en omstandigheden die ten grondslag hebben gelegen aan het besluit van 23 april 2012.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij bestrijdt - kort weergegeven - dat de onderzoeksbevindingen een voldoende feitelijke grondslag vormen voor de conclusie dat zij sinds 1 juni 2005 samen met A een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd. Appellante heeft, zoals toegelicht ter zitting, zich ook gekeerd tegen het bestreden besluit 2.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De intrekking en de terugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 1 juni 2005 tot en met 23 april 2012.
4.2.
Aangezien vaststaat dat uit de relatie van appellante en A kinderen zijn geboren, is voor de beantwoording van de vraag of gedurende de hier te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding bepalend of appellante en A hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. De bewijslast hiertoe rust op het college aangezien het besluit tot intrekking van bijstand een voor appellante belastend besluit is.
4.3.
Appellante en A stonden ten tijde van belang op verschillende adressen ingeschreven in de GBA. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts één van beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.
4.4.
Appellante heeft terecht aangevoerd dat de bevindingen van het onderzoek geen toereikende grondslag bieden voor het standpunt van het college dat A gedurende de hele periode vanaf 1 juni 2005 zijn hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. Anders dan het college heeft aangevoerd, zijn de verklaringen van de buurtbewoners hiertoe onvoldoende. Vier buurtbewoners in de omgeving van het uitkeringsadres hebben verklaard dat op het uitkeringsadres een man, een vrouw en twee (later: drie) kinderen wonen. Deze verklaringen zijn, in het licht van het gegeven dat appellante en A hebben verklaard dat A veel op het uitkeringsadres langskwam voor de kinderen en soms voor de verzorging van appellante, niet van doorslaggevend gewicht bij de beantwoording van de vraag waar A zijn hoofdverblijf had. De verklaringen bevatten nauwelijks tot geen concrete feiten of omstandigheden op grond waarvan de buurtbewoners tot de conclusie komen dat A op het uitkeringsadres woont. De verklaringen komen in grote lijnen overeen met de verklaringen van appellante en A dat A regelmatig in de woning aanwezig was. Zij bevatten geen informatie over feiten, bijvoorbeeld van activiteiten, of voldoende specifieke al dan niet dagelijkse waarnemingen over de aanwezigheid van de betrokkene in en rond de woning van appellante, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat hij er zijn hoofdverblijf had. In de verklaringen is voorts geen reden vermeld waarop de wetenschap is gebaseerd. Een uitzondering daarop vormt de verklaring van één buurtbewoner, die heeft verklaard dat de vrouw uit het gezin zwanger was van haar derde kindje toen deze buurtbewoner er in 2006 kwam wonen en dat zij één keer in de woning is geweest toen de vrouw met twee kindjes op vakantie ging en dat A toen achterbleef in de woning met de oudste dochter. Het derde kind van appellante is in 2009 geboren, zodat deze verklaring in die zin geen afdoende onderbouwing vormt van de stelling dat A sinds 2005 hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Voorts zien twee van de verklaringen op een zeer beperkt gedeelte van de periode in geding. Ook de verklaringen van buurtbewoners en medebewoners van het adres [adres 2] bevatten geen feitelijke onderbouwing voor de conclusie dat A zijn hoofdverblijf had bij appellante aan het uitkeringsadres. De enkele verklaring van deze getuigen dat A niet vaak bij of in zijn woning werd waargenomen is daartoe onvoldoende.
4.5.
De onderzoeksgegevens bieden, anders dan appellante heeft aangevoerd, wel een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat A in de periode vanaf 1 februari 2012 hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Hierbij komt zwaarwegende betekenis toe aan de waarnemingen ter plaatse en de stelselmatige observaties die in deze periode hebben plaatsgevonden bij het uitkeringsadres. Tijdens de observaties is gedurende een periode van vier weken gezien dat op de meeste doordeweekse dagen A ’s morgens de woning verliet, naar de berging liep en met een sleutel een fiets daaruit haalde, waarmee hij vervolgens wegfietste. ’s Middags tussen vier en vijf uur werd waargenomen dat A met de fiets (soms met de auto) kwam aanrijden, de fiets weer in de berging plaatste en daarna zich met een sleutel toegang verschafte eerst tot de centrale ingang van de galerijflat en vervolgens tot de daarin gelegen woning van appellante. In de periode van 27 februari 2012 tot 19 maart 2012 is daarbij veelal ’s morgens ook waargenomen dat de woning nog donker was toen de sociaal rechercheurs de observatie begonnen en dat het licht, meestal kort voor zeven uur, werd ingeschakeld en vervolgens weer werd uitgeschakeld kort voordat A de woning verliet. Tijdens de waarnemingen ter plaatse in de periode van 8 tot en met 14 februari 2012 en bij de observaties in de weekends is waargenomen dat de auto van A stond geparkeerd op de parkeerplaats bij de woning van appellante. De verklaring van appellante dat A in deze periode haar in verband met haar rugklachten slechts dagelijks, zij het alleen ’s morgens en
’s middags, kwam verzorgen, is niet aannemelijk. Dit vindt immers geen steun in de verklaring die zij tegenover de sociale recherche heeft afgelegd, namelijk dat A vaak in de weekends komt, maar doordeweeks bijna nooit en dat hij haar komt helpen sinds zij pijnklachten heeft en dan ook wel eens blijft slapen, meestal op een zaterdag. Bovendien is de verklaring van appellante op dit punt niet in overeenstemming met de observaties, waarbij niet is waargenomen dat A ’s morgens kwam aanrijden, maar wel dat de woning donker was bij aanvang van de observaties, dat daarna het licht werd ingeschakeld en weer uitgeschakeld en dat A daarna de woning verliet. Aan deze waarnemingen en observaties kan geen direct bewijs worden ontleend voor wat betreft de aanwezigheid van A in de woning van appellante in de daaraan voorafgaande periode.
4.6.
De rechtbank heeft niet onderkend dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor intrekking van de bijstand over de periode voor 1 februari 2012. In zoverre treft het hoger beroep doel. Dit brengt mee dat de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode voor 1 februari 2012. Het college heeft ter zitting desgevraagd bevestigd geen mogelijkheid te zien tot nader onderzoek zodat finaal beslist kan worden op grond van de thans aanwezige informatie. Het intrekkingsbesluit zal dan ook worden herroepen, voor zover dit betrekking heeft op de periode voor 1 februari 2012.
4.7.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het college niet bevoegd was de over de periode vanaf 1 juni 2005 tot en met 31 januari 2012 gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Het college was wel bevoegd tot terugvordering over de periode van 1 februari 2012 tot en met 31 maart 2012. Tegen de terugvordering zijn geen zelfstandige gronden aangevoerd. De rechtbank heeft - in vervolg op de overwegingen ten aanzien van het intrekkingsbesluit - niet onderkend dat het college niet bevoegd was om de over de gehele in geding zijnde periode gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. In aanmerking genomen dat een terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, komt het bestreden besluit met betrekking tot de terugvordering geheel voor vernietiging in aanmerking. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken. De Raad heeft onvoldoende financiële gegevens om voor de terugvordering zelf in de zaak te voorzien. Omdat toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding, zal de Raad het college opdragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en wordt het college opgedragen opnieuw op het bezwaar tegen de terugvordering te beslissen.
Afwijzing aanvraag
4.8.
De Raad zal het besluit van 8 augustus 2013 (bestreden besluit 2) gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede in de beoordeling betrekken.
4.9.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 11 mei 2012 tot en met 20 juni 2012. Over deze periode heeft geen eerdere besluitvorming plaatsgevonden. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de aanvraag niet onder verwijzing naar artikel 4:6 van Pro de Awb kon worden afgewezen. Bij het bestreden besluit 2 is dit gebrek niet hersteld, nu opnieuw de aanvraag is afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb. Het bestreden besluit 2 komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking. Voorts wordt het volgende overwogen.
4.10.
Degene die een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande (ouder) indient nadat de bijstand eerder is beëindigd, herzien of ingetrokken wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding en die - al dan niet onder aanwending van rechtsmiddelen tegen die beëindiging, herziening of intrekking - volhoudt dat geen sprake is of is geweest van een gezamenlijke huishouding, kan volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van
19 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR2972) in beginsel volstaan met de onderbouwde stelling dat de (vermeende) partner op een ander adres woont. Het is vervolgens aan het bijstandverlenend orgaan om nader onderzoek te verrichten indien het aan de juistheid van deze stelling twijfelt.
4.11.
Appellante heeft met betrekking tot haar aanvraag op 19 juni 2012 drie verklaringen overgelegd, te weten van [X.], [Y.] en [Z.]. Zij hebben verklaard dat A niet inwoont bij appellante. Deze verklaringen bevatten concrete, feitelijke informatie over de woonsituatie van A en appellante ten tijde hier van belang. Het had, gelet op wat hiervoor onder 4.10 is overwogen op de weg van het college gelegen om onderzoek te verrichten naar de juistheid van deze verklaringen, bijvoorbeeld door het afleggen van een huisbezoek, waarom appellante ook heeft verzocht. Het college heeft dit nagelaten. Het bestreden besluit 2 komt dan ook tevens in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb (CRvB 16 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1018).
4.12.
Bij besluit van 3 oktober 2012 heeft het college aan appellante met ingang van
20 augustus 2012 bijstand toegekend. Ter zitting heeft het college bevestigd dat geen nader onderzoek mogelijk is naar het recht op bijstand over de te beoordelen periode en dat bij vernietiging van het bestreden besluit 2 bijstand moet worden verleend. De Raad ziet dan ook aanleiding om in het kader van finale geschilbeslechting het primaire besluit van 20 juni 2012 te herroepen en zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat aan appellante bijstand toekomt over de periode van 11 mei 2012 tot 20 augustus 2012.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.461,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de intrekking over de periode 1 juni
2005 tot en met 31 januari 2012 en de daarop gebaseerde terugvordering in stand is gelaten;
- verklaart het beroep in zoverre gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 september 2012 eveneens in zoverre;
- herroept het besluit van 23 april 2012 voor zover dat ziet op de intrekking van bijstand over
de periode van 1 juni 2005 tot en met 31 januari 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de
plaats treedt van het deel van het vernietigde besluit van 5 september 2012;
- draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het
bezwaar tegen het besluit van 23 april 2012 inzake de terugvordering;
- vernietigt het besluit van 8 augustus 2013;
- herroept het besluit van 20 juni 2012;
- bepaalt dat aan appellante bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder wordt
toegekend over de periode van 11 mei 2012 tot en met 19 augustus 2012;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.461,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 118,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.F. Bandringa als voorzitter en F. Hoogendijk en
C.H. Rombouts als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2014.
(getekend) J.F. Bandringa
(getekend) M.S. Boomhouwer
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.