Uitspraak
13/2813 Wpb
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
1 mei 2013, 12/3396 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft het hoger beroep doorgezonden naar de Raad op de grond dat de Raad bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Op verzoek van de Raad heeft het college nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2015. Voor appellant zijn verschenen mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat, en drs. C.W.A. Stam.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 5 juli 2010 heeft appellant de door het college voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2009 bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Deloitte Accountants B.V. (accountant) van 15 april 2010. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het participatiebudget gerapporteerd dat toereikend is toegelicht dat de totale kosten van de door het college met de Stichting Arbeidsmarkt en Werkprojecten Utrecht (SAWU) gesloten overeenkomst verband houdend met het afsluiten van arbeidscontracten en overige activiteiten ten bedrage van € 2.500.000,- ten laste van 2009 zijn gebracht.
1.2.
Bij besluit van 28 juli 2011 heeft appellant met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, voor zover hier van belang, een bedrag van € 2.441.707,- teruggevorderd van het college. Daaraan is ten grondslag gelegd dat voor dit bedrag in 2009 geen prestatie is gerealiseerd en dus geen sprake is van een besteding als bedoeld in het voor het participatiebudget geldende baten- en lastenstelsel.
1.3.
Bij besluit van 9 maart 2012 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 28 juli 2011, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
1.4.
Bij besluit van 7 juni 2012 heeft appellant het bestreden besluit gewijzigd in die zin dat een bedrag van € 10.509,- aan scholingskosten over 2009 alsnog betaalbaar wordt gesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de terugvordering van het participatiebudget over 2009 in stand is gelaten, en het besluit van 28 juli 2011 in zoverre herroepen. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat de loonkostensubsidie in 2009 is betaald en dat de uitstroom van bijstandsgerechtigden in het jaar 2009 is gerealiseerd. De feitelijke prestatie is dus in 2009 geleverd en daarvan is op de voorgeschreven wijze verantwoording afgelegd. Omdat de staatssecretaris niet heeft kunnen aangeven welke rechtsnorm door deze wijze van besteding is geschonden en evenmin sprake is van onrechtmatige besteding was de staatssecretaris niet bevoegd tot terugvordering.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister) aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep (…). In artikel 2, tweede lid, van de Wpb is bepaald dat de uitkering wordt vastgesteld in september voorafgaande aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft.
4.2.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan de Minster over de uitvoering van deze wet op de wijze als bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet. Het tweede lid van artikel 4 van de Wpb bepaalt dat, indien uit deze verantwoordingsinformatie blijkt dat de Wpb-uitkering niet volledig of onrechtmatig is besteed, de Minister de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel terugvordert. Volgens artikel 4, derde lid, van de Wpb wordt de Wpb-uitkering (ook) teruggevorderd als de verantwoordingsinformatie niet tijdig volledig door de Minister is ontvangen. De Minister stelt de in dit lid bedoelde terugvordering vast op een lager bedrag als de volledige terugvordering naar zijn oordeel leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4.3.
Voor de wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget, dat plaatsvindt op basis van het baten- en lastenstelsel, verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 3 december 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2661) en van 4 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:721). In het baten- en lastelstelsel worden de lasten verantwoord in het jaar dat de prestatie is geleverd. Trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd worden ook over meerdere verantwoordingsjaren verantwoord.
4.4.
Uit de gedingstukken blijkt dat het college bij besluit van 15 december 2009 een subsidie heeft toegekend aan de SAWU. De te subsidiëren activiteit bestaat uit het afsluiten van arbeidsovereenkomsten met ten minste 100 WWB-uitkeringsgerechtigden die door het college zullen worden voorgedragen. De subsidie bedraagt € 25.000,- per dienstverband met een duur van twaalf maanden voor 40 uur per week. Ter uitvoering van dit besluit hebben het college en SAWU op dezelfde datum een overeenkomst gesloten waarin nadere afspraken zijn opgenomen. Deze zien onder meer op de begeleiding van de werknemers en het bieden van kinderopvang, op het houden en rapporteren van driegesprekken (tussen de begeleider van SAWU, de klantmanager van het college en de werknemer) en op de verantwoording van SAWU aan het college door het verstrekken van kwartaalverslagen. Op verzoek van de Raad heeft het college een tiental, in november en december 2009 ondertekende, individuele arbeidsovereenkomsten met SAWU overgelegd.
4.5.
Appellant heeft, samengevat, aangevoerd dat het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst met een uitvoerende derde op 15 december 2009 en de daarmee samenhangende uitstroom van personen uit de Wet werk en bijstand (WWB) per die datum niet kunnen worden aangemerkt als een in het kader van de Wpb gerealiseerde prestatie. Volgens appellant wordt daarmee voorbijgegaan aan de jaarlijkse financierings- en verantwoordingssystematiek van de Wpb en het daarbinnen gehanteerde baten-lastenstelsel. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de wettelijke grondslag voor terugvordering is gelegen in artikel 4, tweede lid, van de Wpb en dat de toepassing daarvan is gebaseerd op het gegeven dat het college het met de uitvoeringsovereenkomst gemoeide bedrag van
€ 2.500.000,- niet in 2009 heeft besteed.
Prestatie in het kader van het baten-lastenstelsel Wpb
4.6.
Partijen worden verdeeld gehouden door het antwoord op de vraag op welk moment de prestatie in het kader van de Wpb is gerealiseerd. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Raad gaat ervan uit, dat onder prestatie in dit verband moet worden verstaan de realisatie van een participatievoorziening ten behoeve van een persoon uit de wettelijke doelgroep van achttien jaar en ouder. De hantering van een baten-lastenstelsel brengt met zich mee dat
- anders dan wanneer op basis van een kasstelsel wordt verantwoord - naargelang de prestatie wordt gerealiseerd de daarmee samenhangende lasten evenredig worden toegerekend aan de betreffende tijdvakken. Geen aanleiding wordt gezien om wat daarover in de Verzamelbrief van december 2009 (RUA/RB/2009/26738) is opgemerkt voor onjuist te houden.
4.7.
Dit betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen doorslaggevende betekenis toekomt aan het gegeven dat de in 4.4 genoemde overeenkomsten in 2009 zijn afgesloten, dat in 2009 aan SAWU is betaald en dat in 2009 de uitstroom van personen uit de WWB is gerealiseerd. Allereerst is, anders dan onder het kasstelsel (dat tot 2009 ten aanzien van het WWB-werkdeel gold), het tijdstip van betaling niet relevant. Voorts kan niet worden gezegd dat met het afsluiten van de uitvoeringsovereenkomst door het college met SAWU en het ondertekenen van individuele arbeidscontracten sprake was van een afgeronde prestatie. De arbeid moest immers in de daarop volgende periode nog worden verricht, de periodiek te houden driehoeksgesprekken moesten nog plaatsvinden en de kwartaaloverzichten moesten nog worden opgemaakt en ter beoordeling worden voorgelegd. Overigens had de gestelde uitstroom van personen uit de WWB niet zonder meer tot gevolg dat zij ook voor de toepassing van de Wpb uit beeld waren. Dit volgt ook uit de toelichting van de accountant waarin over de kosten van het contract met SAWU, naast het sluiten van de arbeidscontracten, gesproken wordt van overige activiteiten waarvan het prestatiemoment in de periode van
15 december 2009 tot (maximaal) 15 december 2010 ligt. Een en ander leidt ertoe dat het prestatiemoment in dit geval is toe te rekenen aan de totale looptijd van de individuele arbeidscontracten. Nu uit de uitvoeringsovereenkomst en enkele individuele arbeidsovereenkomsten op zichzelf niet valt te herleiden of en zo ja welke kosten precies aan 2009 kunnen worden toegerekend, en het college ook later desgevraagd ter zake geen nadere toelichting heeft verstrekt, moet het ervoor worden gehouden dat de lasten (loonkosten en overige activiteiten) in zijn geheel niet aan 2009, maar mogelijk wel aan 2010, zijn toe te rekenen. Gelet hierop kon het bedrag van € 2.500.000,- als “niet besteed” niet ten laste van het participatiebudget 2009 worden gebracht. Met de toevoeging van dit bedrag aan de zogeheten reserveringsregeling werd het in 2009 daarvoor geldende maximumbedrag ruim overschreden. Appellant heeft dat surplus van € 2.441.707,- (behoudens de later in het in 1.4 genoemde besluit nog voor 2009 geaccepteerde scholingskosten van € 10.509,-) terecht van het college teruggevorderd. De aangevoerde grond treft dus doel.
Terugvordering dwingendrechtelijk voorgeschreven
4.8.
Het betoog van appellant dat artikel 4, tweede lid, van de Wpb dwingendrechtelijk is geformuleerd wordt onderschreven. Dat betekent dat, nu gelet op 4.7 moet worden geconcludeerd dat het bedrag van € 2.431.198,- (€ 2.441.707,- minus € 10.509,-) dient te gelden als niet besteed in 2009 en niet meer aan het voor 2009 geldende reserveringsbudget kan worden toegevoegd, appellant gehouden is dat bedrag van het college terug te vorderen. Anders dan het college meent is voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in een dergelijk geval geen ruimte. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de terugvordering op een lager bedrag moet worden vastgesteld wegens een onbillijkheid van overwegende aard kan hij daarin evenmin worden gevolgd, omdat zich hier niet de in artikel 4, derde lid, van de Wpb bedoelde situatie voordoet dat de verantwoordingsinformatie niet tijdig volledig is ontvangen.
4.9.
Wat in 4.6 tot en met 4.8 is overwogen brengt mee dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond worden verklaard.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 maart 2012, zoals gewijzigd bij besluit van
7 juni 2012, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en C. van Viegen en
G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van C.M.A.V. van Kleef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) C.A.M.V. van Kleef