Uitspraak
14/2186 AW, 14/2298 AW, 15/296 AW
Datum uitspraak: 28 mei 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
12 maart 2014, 11/2577 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Ingevolge artikel 5 van Pro de Wet van 12 juli 2012 tot invoering van de Politiewet 2012 en aanpassing van overige wetten aan die wet (invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2013, Stb. 20123, 316) is in dit geschil de korpschef in de plaats getreden van de korpsbeheerder van de politieregio [naam politieregio], ten name van wie het geding aanvankelijk is gevoerd. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de korpschef, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de korpsbeheerder verstaan.
Namens betrokkene heeft mr. N.D. Dane, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens de korpschef heeft mr. G.E. Treffers hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef op 1 oktober 2014 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2015. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Dane. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Treffers, A.M. van Roon en J.W. de Kok.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was werkzaam bij de politieregio [naam politieregio], laatstelijk als [naam functie A] bij team [naam team], schaal 7.
1.2.
In 2002, toen betrokkene nog werkzaam was als [naam functie A] bij het team [naam team 2], heeft de korpschef betrokkene meegedeeld te overwegen hem ontslag te verlenen wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Omdat volgens de korpschef wel veel met betrokkene over zijn disfunctioneren is gesproken, maar onvoldoende daarover schriftelijk is vastgelegd, is de korpschef uiteindelijk niet tot ontslag van betrokkene overgegaan. De korpschef heeft betrokkene nog een laatste kans gegeven om te laten zien dat hij een volwaardig [naam functie A] is. Daarvoor is betrokkene in die functie overgeplaatst naar het team [naam team]. In de periode vanaf 2002 is een groot aantal voortgangs- en functioneringsgesprekken met betrokkene gevoerd. In oktober 2009 is een verbetertraject gestart. Eind januari 2010 is tijdens ziekte van betrokkene in verband met voortzetting van lopende werkzaamheden het postvakje van betrokkene geopend. Daarin is een groot aantal originele documenten uit de periode 2003 tot 2009 aangetroffen, zoals onder meer processen-verbaal, aangiftes van diefstal, inbraak, oplichting, huiselijk geweld en verhoren van verdachten.
1.3.
Na een voornemen daartoe, waarop betrokkene zijn zienswijze heeft gegeven, is bij besluit van 25 juni 2010, met ingang van vier weken na uitreiking van dat besluit, zijnde 2 augustus 2010, aan betrokkene ontslag op grond van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) verleend uit de functie van [naam functie A], wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Dat besluit is na bezwaar van betrokkene bij besluit van 3 februari 2011 (bestreden besluit) vooralsnog gehandhaafd. Daarbij heeft de korpschef tevens meegedeeld voornemens te zijn betrokkene alsnog een verbeterkans te geven door hem met terugwerkende kracht tot 2 augustus 2010 aan te stellen als [naam functie B] met de daarbij behorende rang en schaal en samen met betrokkene gedurende een vooraf overeengekomen periode te zoeken naar een passende werkomgeving.
1.4.
Bij besluit van 5 juli 2011 is betrokkene op zijn verzoek niet met terugwerkende kracht tot 2 augustus 2010, maar per 1 september 2011 aangesteld in de functie [naam functie B], schaal 5, voor 32 uur per week. Bij besluit van 13 september 2012 is het ontslag per 2 augustus 2010 gehandhaafd, onder de toevoeging dat het ontslag eervol plaatsvindt, en is betrokkene per 1 september 2011 wederom aangesteld als [naam functie B]. Voorts heeft de korpschef daarbij het bestreden besluit nader toegelicht.
1.5.
Betrokkene is nimmer met zijn werkzaamheden in de functie van [naam functie B] aangevangen. Beide partijen hebben gezocht naar een andere functie waarin betrokkene herplaatst zou kunnen worden. Bij besluit van 18 oktober 2012 heeft de korpschef opnieuw geoordeeld dat op goede gronden het dienstverband met betrokkene is beëindigd. Tevens heeft de korpschef de aanstelling van betrokkene in de functie van [naam functie B] herroepen. Uit het advies van de bedrijfsarts van 8 oktober 2012 is de korpschef namelijk gebleken dat betrokkene vanwege zijn medische beperkingen niet in staat is om een executieve functie, en dus ook de functie van [naam functie B], te verrichten.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen het bestreden besluit en de besluiten van 5 juli 2011, 13 september 2012 en 18 oktober 2012 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, het ontslagbesluit van 25 juni 2010 herroepen en bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wegens niet toegestane getrapte besluitvorming. Volgens de rechtbank is er voldoende onderbouwing voor het standpunt van de korpschef dat betrokkene tekort is geschoten in zijn functioneren en zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het disfunctioneren van betrokkene een medische oorzaak had. De mogelijkheid tot verbetering had de korpschef echter naar het oordeel van de rechtbank niet moeten bieden door middel van een nieuwe aanstelling in de functie van [naam functie B], maar door het ontslagbesluit te herroepen en betrokkene alsnog in zijn functie van [naam functie A], of in onderling overleg in een andere functie, te herplaatsen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat door de vernietiging van het bestreden besluit en de besluiten van 5 juli 2011, 13 september 2012 en 18 oktober 2012, en de herroeping van het ontslagbesluit de situatie herleeft zoals die was voor 25 juni 2010. In een overweging ten overvloede heeft de rechtbank de vraag of thans wel is voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van ontslag wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken, bevestigend beantwoord. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat alle inspanningen van beide partijen om een verbeterkans voor betrokkene te creëren er uiteindelijk niet toe hebben geleid dat betrokkene daadwerkelijk een functie bij de politie is gaan uitvoeren. Onder deze omstandigheden kan volgens de rechtbank niet worden volgehouden dat het de korpschef vanwege het ontbreken van een verbeterkans nog altijd niet vrijstaat het ambtelijk dienstverband met betrokkene te beëindigen.
3. Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef bij het nieuwe besluit van 1 oktober 2014 betrokkene met ingang van 5 november 2012 op grond van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Dit besluit wordt, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de onderhavige beoordeling betrokken.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 8:69, eerste lid, van de Awb doet de rechtbank uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Ingevolge artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb vermeldt de schriftelijke uitspraak de naam van de rechter of de namen van de rechters die de zaak heeft onderscheidenlijk hebben behandeld. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 14 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ2007) ligt in dit samenstel van bepalingen besloten dat uitspraak dient te worden gedaan door de kamer van de rechtbank te wiens overstaan het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden.
4.1.2.
In het onderhavige geval is het beroep op 5 november 2012 behandeld op een zitting door een meervoudige kamer van de rechtbank. Het onderzoek ter zitting is met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb geschorst. Vervolgens is de behandeling van het beroep voortgezet op de zitting van 2 juli 2013 van een meervoudige kamer met een gewijzigde samenstelling. Deze kamer heeft de aangevallen uitspraak gedaan. Dat op dat moment het dossier wellicht nog geen schriftelijke vastlegging bevatte van hetgeen tijdens de zitting van 5 november 2012 aan de orde is geweest, betekent evenwel, anders dan de korpschef heeft betoogd, nog niet dat de aangevallen uitspraak niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Uit het proces-verbaal van de zitting van 2 juli 2013 blijkt dat partijen toen opnieuw in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunten toe te lichten. Dat zij toen niet alles naar voren hebben kunnen brengen waarvan zij meenden dat dit van belang was voor een juiste beoordeling van de zaak, is de Raad niet gebleken. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond van de korpschef treft geen doel.
4.2.
De rechtbank heeft ten onrechte het bestreden besluit op grond van strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb wegens ontoelaatbare getrapte besluitvorming in bezwaar vernietigd. In het bestreden besluit heeft immers op de grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het besluit tot ontslag per 2 augustus 2010 plaatsgevonden. Beide partijen zijn er ook van uitgegaan dat bij het bestreden besluit definitief op het bezwaar tegen het ontslagbesluit is beslist, ondanks dat daarin is vermeld dat de korpschef het ontslagbesluit “vooralsnog” in stand laat. Dat de korpschef in het bestreden besluit het voornemen heeft geuit betrokkene alsnog een verbeterkans te bieden door hem aan te stellen als [naam functie B] en dat bij het besluit van 5 juli 2011 betrokkene per 1 september 2011 ook in die functie is aangesteld, betekent niet dat sprake is van ontoelaatbare getrapte besluitvorming in bezwaar. Het ontslagbesluit en het aanstellingsbesluit zijn als twee afzonderlijke besluiten aan te merken, alleen al omdat tussen het ontslag per 2 augustus 2010 en de uiteindelijke aanstelling per
1 september 2011 een groot tijdsverloop was gelegen. Bovendien bepaalt artikel 6, vijfde lid, van het Besluit bezoldiging politie dat, anders dan bij wijze van disciplinaire straf, voor een ambtenaar zonder voorafgaand ontslag geen salarisschaal kan gaan gelden met een lager maximum salaris dan dat van de reeds voor de ambtenaar geldende salarisschaal. Aan de functie van [naam functie B] is een lagere salarisschaal verbonden dan aan de functie van [naam functie A]. Daarom kon niet met een besluit tot verplaatsing van betrokkene worden verstaan.
4.3.
De Raad is voorts ambtshalve van oordeel dat de rechtbank ten onrechte de besluiten van 5 juli 2011, 13 september 2012 en 18 oktober 2012 met toepassing van artikel 6:18 en Pro 6:19 van de Awb, zoals deze bepalingen vóór 1 januari 2013 luidden, in het beroep tegen het bestreden besluit heeft betrokken.
4.3.1.
Bij besluit van 5 juli 2011 is betrokkene per 1 september 2011 aangesteld als [naam functie B]. Dit besluit valt buiten de grondslag en reikwijdte van het bestreden besluit inzake het ontslag. Bovendien kon betrokkene zich met dit besluit verenigen. Er is dan ook geen sprake van een besluit in de zin van de artikelen 6:18 en 6:19 (oud) van de Awb.
4.3.2.
Het besluit van 13 september 2012 is voorzover daarbij het dienstverband van betrokkene per 2 augustus 2010 is beëindigd en betrokkene is aangesteld als [naam functie B], niet op enig ander, zelfstandig rechtsgevolg gericht dan reeds was beoogd met het ontslagbesluit van 25 juni 2010 en met het aanstellingsbesluit van 5 juli 2011. In zoverre is dan ook geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarom is ook geen sprake van een besluit in de zin van artikel 6:18 (oud), van de Awb. Betrokkene kan zich voorts verenigen met het besluit van 13 september 2012 voorzover daarbij aan het ontslag per 2 augustus 2010 het predikaat eervol is toegekend. In zoverre is dan ook geen sprake van een besluit dat op grond van artikel 6:19 (oud), van de Awb in het beroep bij de rechtbank kon worden meegenomen. De in het besluit van 13 september 2012 vervatte toelichting op het bestreden besluit levert geen besluit op, maar dient bij de beoordeling van het bestreden besluit te worden betrokken.
4.3.3.
Voorzover bij het besluit van 18 oktober 2012 het dienstverband per 2 augustus 2010 is beëindigd, is wederom geen zelfstandig rechtsgevolg in het leven geroepen. Daarom kan inzoverre het besluit van 18 oktober 2012 niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en daarom ook niet als een besluit in de zin van artikel 6:18 (oud) van de Awb. Het besluit om de aanstelling van betrokkene in de functie van [naam functie B] te herroepen, valt buiten de grondslag en reikwijdte van het bestreden besluit. Dat besluit dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen op grond van artikel 7:1 van Pro de Awb de mogelijkheid van bezwaar openstaat. De rechtbank had dan ook de brief van betrokkene van
28 februari 2013, voorzover daarin beroepsgronden zijn neergelegd tegen het besluit van
18 oktober 2012, met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb, moeten doorsturen naar de korpschef teneinde deze brief als een bezwaarschrift te behandelen.
4.4.
De Raad komt vervolgens toe aan inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Ingevolge artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp kan de ambtenaar ontslag worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
4.5.
Zoals de Raad vaker heeft overwogen (CRvB 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011: BU1926) moet in geval van ontslag wegens ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - de ongeschiktheid worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Een ontslag op deze grond is in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (uitspraak van 18 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9739). Op dit uitgangspunt laat de rechtspraak van de Raad uitzonderingen zien in gevallen waarin
- voorzover hier van belang - de ambtenaar dusdanig blijk heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit of instelling te beschikken dat het bevoegd gezag zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans niet zinvol is. Die laatste conclusie mag echter slechts in bijzonder sprekende gevallen worden getrokken.
4.5.1.
Met de rechtbank wordt geoordeeld dat de korpschef voldoende concrete onderbouwing heeft gegeven voor de conclusie dat betrokkene niet beschikte over de eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie van [naam functie A] vereist zijn. De wijze waarop betrokkene vanaf het begin in 2002 invulling heeft gegeven aan de functie [naam functie A] in het team [naam team], heeft het indertijd bestaande beeld van een tekortschietend functioneren in dezelfde functie bij het team [naam team 2] weggenomen. Vanaf 2007 heeft betrokkene echter een terugval in zijn functioneren laten zien. In het formulier contract- en formuleringsgesprek van 11 december 2008 is over de periode 31 oktober 2007 tot en met december 2008 onder andere geconstateerd dat betrokkene onvoldoende kwalitatief en kwantitatief werk aflevert, dat zijn coördinatiemodule doorgaans niet op orde is en dat hij zijn gestelde targetverplichtingen niet heeft gehaald. In het formulier contract- en functioneringsgesprek van 8 oktober 2009 en 11 januari 2010 zijn over de periode december 2008 tot oktober 2009 dezelfde kritiekpunten vastgesteld als in het formulier van 2008. Daarnaast is in het formulier onder meer vastgesteld dat betrokkene niet zorgdraagt voor het inleveren van complete dossiers, dat hij meerdere keren door de coördinator moet worden gemaand om zijn processen-verbaal op orde te hebben, dat hij zijn werkafspraken niet goed nakomt, dat hij de coördinatoren of de teamleiding niet vertelt waarom hij zijn werk te laat inlevert, dat zijn werkhouding passief is, en dat hij weinig interesse in zijn werk toont. Vervolgens is in januari 2010 bij toeval een groot aantal niet adequaat verwerkte documenten uit de periode tussen 2003 en 2009 in het afgesloten postvakje van betrokkene aangetroffen. Betrokkene heeft erkend dat hem een verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van het niet (adequaat) afhandelen van deze aan hem toevertrouwde zaken. Door die nalatigheid van betrokkene heeft er (mogelijk) geen vervolging plaatsgevonden van verdachten in meerdere, soms ernstige, zaken, zoals diefstal met geweld, niet-natuurlijk overlijden, huiselijk geweld en winkeldiefstal, zijn (mogelijk) boetes niet geïnd en zijn minderjarigen (mogelijk) niet doorverwezen naar het bureau Halt.
4.5.2.
Voor het standpunt van betrokkene dat aan deze tekortkomingen in zijn functioneren een medische oorzaak ten grondslag lag, bestaan geen aanknopingspunten. Betrokkene heeft in beroep en in hoger beroep geen medische gegevens overgelegd die dat standpunt onderbouwen. Voorts heeft de bedrijfsarts op 29 april 2010 geoordeeld dat er geen medische redenen zijn voor het disfunctioneren van betrokkene. Zijn inschatting is dat het disfunctioneren van betrokkene juist heeft geleid tot zijn psychische klachten.
4.5.3.
Niet gezegd kan worden dat betrokkene onvoldoende gelegenheid is gegeven zijn functioneren te verbeteren. De korpschef heeft betrokkene reeds in 2008 aangesproken op zijn tekortkomingen in zijn functioneren en daarbij concreet aangegeven wat er van betrokkene aan verbetering werd verwacht. Nadat in het functioneringsgesprek van 8 oktober 2009 was geconstateerd dat het functioneren van betrokkene niet alleen op dezelfde punten als in 2008, maar ook op andere punten tekortschoot, is een verbetertraject gestart. De leidinggevende van betrokkene heeft aanwijzingen gegeven om betrokkenes werkzaamheden op orde te krijgen. Voor eind december 2009 moest betrokkene een plan van aanpak tot verbetering van zijn functioneren hebben ingediend. In reactie daarop heeft betrokkene een verweerschrift, zoals hij dat zelf noemde, ingediend waarin hij met klem afstand nam van de hem gemaakte verwijten, zoals bijvoorbeeld het achterlopen met schriftelijk werk en zijn communicatie daarover. Op dat moment was betrokkene echter bekend met de originele, niet (adequaat) verwerkte documenten in zijn postvakje. Door daarover toen in het kader van het verbetertraject geen openheid te geven en geen hulp in te roepen, maar juist de kritiek op zijn functioneren te weerspreken, heeft betrokkene blijk gegeven onvoldoende te beschikken over een lerende houding en over de wil te verbeteren. Vervolgens zijn in januari 2010 bij toeval de originele documenten in zijn postvakje aangetroffen. Toen betrokkene daarop werd aangesproken, was zijn reactie dat hij zich niet meer kon herinneren waarom bepaalde stukken in zijn postvakje lagen, dat hij mogelijk was vergeten bepaalde stukken af te handelen en dat hij het overzicht was verloren, waardoor zaken verkeerd zijn gegaan. De korpschef heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor het niet op juiste wijze afhandelen van die documenten en het zo lang laten liggen van die documenten dat voor betrokkene, maar ook voor de korpschef, niet meer duidelijk was of en zo ja op welke wijze de stukken zijn afgehandeld, geen excuus meer bestond en dat van voortzetting van het verbetertraject geen positief resultaat meer was te verwachten. Een [naam functie A] behoort uit eigen beweging zorg te dragen voor een tijdige en correcte afhandeling van zaken, zeker als hij bij herhaling is gewezen op tekortkomingen op dit punt. Ook op dit punt heeft betrokkene zijn verantwoordelijkheid niet genomen.
4.6.
De slotsom is dat de korpschef bevoegd was betrokkene ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken. Niet valt in te zien dat de korpschef niet in redelijkheid van die ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Ten onrechte heeft de rechtbank dan ook het bestreden besluit vernietigd en het ontslagbesluit van 25 juni 2010 herroepen. Inzoverre slaagt het betoog van de korpschef.
5.1.
Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit brengt mee dat de Raad niet toekomt aan hetgeen betrokkene in hoger beroep heeft aangevoerd tegen de overwegingen van de rechtbank over de herleving van de situatie zoals die was voor 25 juni 2010 als gevolg van de herroeping van het ontslagbesluit van 25 juni 2010 en de daarbij aansluitende overweging ten overvloede van de rechtbank.
Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren en het beroepschrift van 28 februari 2013 aan de korpschef doorsturen om te behandelen als bezwaarschrift tegen het besluit van 18 oktober 2012, voorzover daarbij het aanstellingsbesluit van 5 juli 2011 is herroepen. De daarbij te constateren termijnoverschrijding is in dit geval verschoonbaar, nu betrokkene geen nadeel mag ondervinden van het door de rechtbank ten onrechte in het beroep tegen het bestreden besluit betrekken van het besluit van 18 oktober 2012, zoals hiervoor onder 4.3.3 is overwogen.
5.2.
Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt de grondslag aan het nadere besluit van 1 oktober 2014 te ontvallen. De Raad zal ook dat besluit vernietigen.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 februari 2011 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 1 oktober 2014.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en E.J.M. Heijs en R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2015.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) B. Rikhof