Uitspraak
14/3702 AOW, 14/3703 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 mei 2014, 13/3310 en 13/3311 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats 1] (appellant) en [appellante] te [woonplaats 2] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. R.P. Kuijper, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2015. Namens appellanten is
mr. Kuijper verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.A.J. Groenendaal.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt vanaf 1 maart 1995 ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) als ongehuwde. Hij staat sinds 1 januari 1994 ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans: Basisregistratie personen) op het adres [adres 1] (adres appellant). Appellante ontvangt vanaf
1 september 2005 ouderdomspensioen ingevolge de AOW als ongehuwde. Zij staat vanaf
2 mei 1988 in de GBA ingeschreven op het adres [adres 2] (adres appellante).
1.2.
De Svb heeft in december 2012 appellante een brief gestuurd die vervolgens als onbestelbaar retour is ontvangen. Op de enveloppe stond het adres van appellant geschreven. Dit was voor de Svb aanleiding om in januari 2013 aan appellante een onderzoeksformulier te sturen met het verzoek dat formulier in te vullen en terug te sturen. Dit formulier is oningevuld retour ontvangen, eveneens in een enveloppe waarop het adres van appellant stond geschreven. Vervolgens heeft de Svb een voor appellante bestemd onderzoeksformulier gestuurd naar het adres van appellant. De Svb heeft dit formulier, deels ingevuld, terug ontvangen. Op dit formulier heeft appellante te kennen gegeven dat zij woont op haar GBA-adres en zij heeft daarop een telefoonnummer geschreven waarop zij bij geen gehoor bereikbaar is. De Svb heeft vastgesteld dat dit een telefoonnummer betrof dat bij appellant in gebruik was. Deze gegevens zijn voor de Svb aanleiding geweest om een onderzoek in te stellen naar de woon- en leefsituatie van appellanten.
1.3.
Op 20 maart 2013 hebben twee toezichthouders van de Svb een onaangekondigd huisbezoek afgelegd aan het adres van appellante waar zij niemand hebben aangetroffen. Daarop zijn zij doorgegaan naar het adres van appellant, waar ook appellante aanwezig was. De toezichthouders zijn binnengelaten en appellanten hebben vragen beantwoord over hun relatie en leefsituatie. De toezichthouders zijn tot de conclusie gekomen dat de verklaringen van appellanten inconsistent waren. Aangezien de toezichthouders op dat moment niet beschikten over het formulier checklist, is afgesproken dat zij op 27 maart 2013 terug zouden komen om dat formulier in te laten vullen. Bij het hernieuwde huisbezoek aan de woning van appellant op laatstgenoemde datum hebben de toezichthouders samen met appellanten de checklist met vragen over hun relatie en hun woon- en leefsituatie ingevuld. De ingevulde checklist en de daarbij behorende twee bijlagen zijn door appellanten ondertekend. De toezichthouders hebben de bevindingen van hun onderzoek neergelegd in een handhavingsrapportage van 9 april 2013.
1.4.
Op basis van deze gegevens heeft de Svb bij afzonderlijke besluiten van
16 mei 2013 de ouderdomspensioenen van appellanten over de periode van juni 2011 tot en met februari 2013 herzien naar het pensioen voor een gehuwde. Daaraan ligt ten grondslag dat appellanten in die periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, zodat zij moeten worden gelijkgesteld met gehuwden. Vanaf maart 2013 voeren appellanten geen gezamenlijke huishouding meer en hebben zij recht op het pensioen voor een ongehuwde.
1.5.
Bij besluiten van 26 september 2013 (bestreden besluiten), voor zover hier van belang, heeft de Svb de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 16 mei 2013 in zoverre gegrond verklaard dat de herziening van de pensioenen beperkt wordt tot de periode van juli 2011 tot en met februari 2013, dit op de grond dat appellanten in juni 2011 een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 1, vierde lid, van de AOW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
4.2.
Ingevolge artikel 17, vierde lid, van de AOW, zoals deze bepaling vanaf 1 januari 2013 luidde, kent de Svb, indien de pensioengerechtigde of zijn wettelijke vertegenwoordiger niet op grond van artikel 50 desgevraagd Pro aantoont, dat hij een ongehuwde pensioengerechtigde is, of dat zijn feitelijke woonsituatie in overeenstemming is met het door hem dan wel zijn wettelijke vertegenwoordiger verstrekte adres, een ouderdomspensioen toe gelijk aan dat van een gehuwde pensioengerechtigde, dan wel herziet het ouderdomspensioen tot het bedrag van dat ouderdomspensioen.
4.3.
Ingevolge artikel 50 van Pro de AOW, zoals dat artikel luidde ten tijde hier van belang, kan, in aanvulling op artikel 49, de Svb de pensioengerechtigde of zijn wettelijke vertegenwoordiger verzoeken aan te tonen dat:
a. de pensioengerechtigde een pensioengerechtigde is als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel a of c (ongehuwd of ongehuwde ouder);
b. de feitelijke woonsituatie van de pensioengerechtigde in overeenstemming is met het door hem dan wel zijn wettelijke vertegenwoordiger verstrekte adres.
Teneinde hem daartoe in de gelegenheid te stellen kan de Svb bij die verzoeken aanbieden met toestemming van de pensioengerechtigde dan wel zijn wettelijke vertegenwoordiger de woning van de pensioengerechtigde binnen te treden.
4.4.
Partijen zijn allereerst verdeeld over het antwoord op de vraag of voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van de Svb dat appellanten in juni 2011, zonder daarvan aan de Svb melding te maken, een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren, reden waarom hun ouderdomspensioen in de periode van juli 2011 tot en met februari 2013 is herzien naar het pensioen voor een gehuwde. Gelet op wat partijen hebben aangevoerd, dient bij de beantwoording van die vraag eerst beoordeeld te worden of de huisbezoeken van 20 en
27 maart 2013 onrechtmatig waren en zo ja, of dat tot gevolg heeft dat de bevindingen van die huisbezoeken buiten beschouwing moeten blijven.
4.5.
Artikel 8, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende berust op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor, zoals in dit geval, het ouderdomspensioen ingevolge de AOW heeft. Welke gevolgen voor de verlening van het ouderdomspensioen zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Van een dergelijke grond is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen: vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het ouderdomspensioen en niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Is sprake van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek dan dient de belanghebbende erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van het ouderdomspensioen. Ontbreekt een redelijke grond dan moet de belanghebbende erop worden geattendeerd dat het weigeren van toestemming geen (directe) gevolgen heeft voor het pensioen. De bewijslast ten aanzien van het “informed consent” bij het binnentreden in de woning berust op het bestuursorgaan.
4.6.
Tussen partijen is, zoals besproken ter zitting, niet in geschil dat voorafgaande aan de huisbezoeken op 20 en 27 maart 2013 aan de woning van appellant voldoende concrete objectieve feiten en omstandigheden aanwezig waren op grond waarvan redelijkerwijs kon worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door appellanten verstrekte gegevens die van belang zijn voor de hoogte van hun ouderdomspensioen. Voor de vraag of sprake was van een redelijke grond voor het huisbezoek is, gelet op de hiervoor onder 4.5 aangehaalde rechtspraak, tevens van belang of de Svb de gegevens op een andere effectieve en voor appellanten minder belastende wijze dan een huisbezoek had kunnen verifiëren. Uit de handhavingsrapportage van 9 april 2013 blijkt dat het onderzoek tijdens de huisbezoeken heeft bestaan uit gesprekken met appellanten en het invullen van de checklist. De gemachtigde van de Svb heeft ter zitting erkend dat een dergelijk onderzoek ook plaats had kunnen vinden op een kantoor van de Svb. Dat, zoals van de zijde van de Svb is aangevoerd, de huisbezoeken voor appellanten minder belastend zijn geweest dan een onderzoek op een kantoor van de Svb, heeft de gemachtigde van appellanten bestreden. In ieder geval staat vast dat appellanten niet de keuze is geboden voor een onderzoek op kantoor van de Svb of in de woning van appellant. Daardoor kan niet worden geoordeeld dat in dit geval de verstrekte gegevens niet op een andere effectieve en voor appellanten minder belastende wijze konden worden geverifieerd. De omstandigheid dat appellante geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de noodzakelijke informatie te verstrekken via de aan haar gezonden onderzoeksformulieren doet daaraan niet af. Dit leidt tot de conclusie dat geen redelijke grond bestond voor de beide huisbezoeken.
4.7.
Zoals eveneens ter zitting besproken, is tussen partijen evenmin in geschil dat bij de beide huisbezoeken appellanten geen toestemming hebben gegeven voor binnentreden in de woning op basis van “informed consent”, omdat zij er niet over zijn geïnformeerd dat een weigering van toestemming gevolgen kon hebben voor hun ouderdomspensioen. Op grond van vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van 22 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7443, is daardoor met de huisbezoeken een inbreuk op het huisrecht van appellanten gemaakt, zodat die als onrechtmatig moeten worden beschouwd. De Svb heeft een beroep gedaan op de uitspraak van 30 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3174, waaruit hij heeft afgeleid dat het huisrecht niet is geschonden ook als geen sprake was van een redelijke grond. Dit berust evenwel op een onjuiste lezing van de uitspraak, omdat in dat geding tussen partijen niet in geschil was dat sprake was van informed consent. Dit leidt tot de conclusie dat de bevindingen van de beide huisbezoeken in beginsel niet mogen worden gebruikt bij de beoordeling van het recht op ouderdomspensioenen van appellanten.
4.8.1.
De Svb is van mening dat de beide huisbezoeken, die na 1 januari 2013 hebben plaatsgevonden, niet als onrechtmatig zijn aan te merken op de grond dat appellanten niet zijn geïnformeerd over de gevolgen als zij weigeren mee te werken aan het huisbezoek. Volgens de Svb is slechts een wettelijk voorschrift gevolgd, namelijk artikel 50 van Pro de AOW waarin is geregeld dat de betrokkene kan worden aangeboden om met zijn toestemming diens woning te betreden. Dit standpunt kan op grond van de navolgende overwegingen niet worden gevolgd.
4.8.2.
Op grond van wat in 4.6 en 4.7 is overwogen, moet in dit geval worden geconcludeerd dat bij het huisbezoek de waarborgen van artikel 8 van Pro het EVRM zijn geschonden, omdat niet is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel en het vereiste van “informed consent”. De invoering van artikel 50 van Pro de AOW kan een dergelijke schending niet helen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet van 4 oktober 2012, Stb. 2012, 463, houdende een regeling in de sociale zekerheid van de rechtsgevolgen van het niet aantonen van de leefsituatie na het aanbod van een huisbezoek, waarvan artikel 50 van Pro de AOW onderdeel uitmaakt, blijkt dat met de invoering daarvan niet is beoogd de waarborgen van artikel 8 van Pro het EVRM, zoals die in de onder 4.5 aangehaalde rechtspraak zijn geformuleerd, te beperken. Uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij dit wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2008/2009, 31 929, nr. 3, blz. 3) kan worden afgeleid dat dit wetsvoorstel aansluit bij deze rechtspraak, gelet op de volgende passage:
“Het wetsvoorstel is aanvullend op de huidige situatie: als er namelijk in een bepaald geval wel gerede twijfel is over de juistheid van de verstrekte gegevens over de leefsituatie, is op grond van de bestaande jurisprudentie al mogelijk bij het weigeren van toestemming tot binnentreden de uitkering als sanctie in te trekken.”
Uit deze passage kan worden afgeleid dat de bedoeling van de wetgever met de invoering van artikel 50 van Pro de AOW niet verder heeft gestrekt dan deze zelfde gevolgen te kunnen verbinden aan die situaties waarin geen sprake was van gerede twijfel over de verstrekte gegevens over de woon- en leefsituatie. Zoals overwogen in 4.6, was in het geval van appellanten wel sprake van dergelijke twijfel.
4.8.3.
Dat ook bij het aanbieden van een huisbezoek, zoals geregeld in artikel 50 van Pro de AOW, het in artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde subsidiariteitsbeginsel, dat de woon- of leefsituatie niet op een andere effectieve en voor belanghebbenden minder belastende wijze kan worden geverifieerd, nog altijd een rol speelt, kan bovendien worden afgeleid uit de formulering van dat artikel en de wetsgeschiedenis. In het artikel zelf is geregeld dat betrokkenen kan worden verzocht aan te tonen dat zij ongehuwde pensioengerechtigden zijn of dat hun feitelijke woonsituatie in overeenstemming is met het door hen verstrekte adres, waarbij de Svb kan aanbieden ze daartoe in de gelegenheid te stellen om met hun toestemming de woning binnen te treden. Met de volgende passage op bladzijde 4 in de MvT behorende bij genoemd wetsvoorstel is dit als volgt toegelicht:
“Het wetsvoorstel regelt dat de uitvoering de cliënt kan verzoeken aan te tonen dat hij alleenstaand is. In dat geval biedt het uitvoeringsorgaan aan om de woning van de cliënt met diens toestemming te betreden. In beginsel kan de cliënt ook nog op andere wijze aantonen, dat hij alleenstaande is. Daarbij kan gedacht worden aan een verwijzing naar een recent rapport over de leefsituatie in verband met het recht op een andere uitkering of naar omstandigheden die bijvoorbeeld in een kleine gemeente aan het uitvoeringsorgaan bekend kunnen zijn en een huisbezoek niet noodzakelijk maken. Ook het type woonhuis, bijvoorbeeld eenkamerwoning die slechts door één persoon volgens het huurcontract mag worden bewoond, gegevens over waterverbruik en verklaringen van derden kunnen in sommige situaties aanknopingspunten bieden voor een beeld over de leefvorm of woonsituatie. Het is vervolgens aan de uitvoering om te beslissen of dit op basis van het vigerende uitvoeringsbeleid afdoende is.”
Uit de formulering van artikel 50 van Pro de AOW in combinatie met deze passage in de MvT kan worden afgeleid dat het in de rede ligt dat het bestuursorgaan de betrokkene in de gelegenheid stelt op enigerlei wijze aan te tonen dat hij alleenstaande is of dat zijn feitelijke situatie in overeenstemming is met het opgegeven adres. Als de betrokkene daarvan geen gebruik maakt of het bestuursorgaan beslist dat het aangeboden bewijsmateriaal ontoereikend is, is een aanbod van een huisbezoek aan de orde. Een dergelijk aanbod, voorafgaande aan de beide huisbezoeken, is aan appellanten niet gedaan. Zoals hiervoor onder 4.6 is overwogen, is in het geval van appellanten ook overigens niet voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel.
4.8.4.
Dat ten gevolge van de invoering van artikel 50 van Pro de AOW niet meer voldaan zou hoeven worden aan het vereiste van het verlenen van toestemming op basis van “informed consent” of dat daaraan minder verstrekkende eisen moeten worden gesteld, vindt dan ook geen grondslag in de tekst van dit artikel of in de wetsgeschiedenis. De Svb zelf is ook tot die conclusie gekomen. In de gedragsregels huisbezoek en bezichtigen woningen, neergelegd in Deel IV van de Beleidsregels SVB 2012, vastgesteld op 22 augustus 2012 en gepubliceerd in Staatscourant 2012, 17507 is opgenomen dat de SVB-medewerker die het huisbezoek verricht de betrokkene wijst op de gevolgen van een weigering om aan het huisbezoek mee te werken. In het betreffende onderdeel van Beleidsregels SVB 2013, vastgesteld op 30 april 2014 en gepubliceerd in Staatscourant 2014, 13017, is een identieke tekst opgenomen. In het Protocol Huisbezoeken, opgenomen in de Beleidsregels SVB 2014, vastgesteld op 17 december 2014 en gepubliceerd in Staatscourant 2015, 562, is eveneens opgenomen dat bij een huisbezoek de betrokkene wordt gewezen op de gevolgen in geval van weigering daaraan mee te werken. Dat appellanten destijds niet zijn gewezen op de gevolgen van een weigering om mee te werken aan het huisbezoek, is daarom in strijd met het vereiste van “informed consent” en tevens met genoemde beleidsregels.
4.8.5.
Uit 4.8.1 tot en met 4.8.4 volgt dat het bepaalde in artikel 50 van Pro de AOW niet tot gevolg heeft dat de beide huisbezoeken in dit geval als rechtmatig zijn aan te merken.
4.9.
Wat in 4.7 en 4.8.5 is overwogen betekent dat wat appellanten tijdens de huisbezoeken op 20 en 27 maart 2013 hebben verklaard buiten beschouwing dient te blijven bij de beantwoording van de vraag of zij een gezamenlijke huishouding voerden (vergelijk de uitspraken van 29 november 2009 ECLI:NL:CRVB:2009:BK4059 en 12 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BK8928).
4.10.
De besluitvorming in deze zaken is uitsluitend gebaseerd op de bevindingen van de huisbezoeken. Andere onderzoeksgegevens zijn niet voorhanden. Er is dan ook onvoldoende feitelijke grondslag voor het standpunt van de Svb dat appellanten in juni 2011 een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren, die tot en met februari 2013 heeft voortgeduurd. Dat betekent dat de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering berusten. De rechtbank heeft dat niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten, voor zover hier van belang, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aan de besluiten van
16 mei 2013 kleeft hetzelfde gebrek. Nu niet aannemelijk is dat dit gebrek thans nog door nader onderzoek naar de woon- en leefsituatie van appellanten ten tijde hier van belang kan worden hersteld, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb de besluiten van 16 mei 2013 te herroepen.
5. Aanleiding bestaat de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden, nu deze zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden beschouwd, begroot op € 980,- in beroep en € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 26 september 2013 voor zover
die zien op de herziening van de AOW-pensioenen van appellanten;
- herroept de besluiten van 16 mei 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats
treedt van de besluiten van 26 september 2013;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.960,-;
- bepaalt dat de Svb het door appellanten in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.F. Bandringa als voorzitter en E.C.R. Schut en
C.H. Rombouts als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Fleuren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2015.
(getekend) J.F. Bandringa
(getekend) C.M. Fleuren
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.