Uitspraak
14/5811 AW, 14/5814 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
12 september 2014, 14/2339 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[naam] te [woonplaats] (betrokkene)
het algemeen bestuur van de Atlant Groep (bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. D.E. de Hoop hoger beroep ingesteld. Namens het bestuur heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, hoger beroep ingesteld. De door beide partijen ingediende gronden zijn nagenoeg gelijkluidend. Partijen hebben afgezien van het indienen van verweerschriften.
Mr. Van Cruijningen heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2015. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. De Hoop. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van Cruijningen en mr. E.A.J. Vergouwen.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (de minister) voor de zitting opgeroepen om, bij gemachtigde, inlichtingen te geven.
Bij schrijven van respectievelijk 7 en 8 april 2015 hebben partijen en de minister een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van vragen van de Raad.
Het geding is opnieuw behandeld ter zitting op 20 april 2015. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. L.T.M. Smets, advocaat. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en mr. E.A.J. Vergouwen. Namens de minister is
mr. C.D.A. Bos als informant verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is per 1 maart 2002 als [naam functie] in dienst getreden bij de (rechtsvoorganger van) Atlant Groep, een rechtspersoon werkzaam op het terrein van de sociale werkvoorziening. Bij besluit van 9 januari 2013 is betrokkene geschorst bij wijze van ordemaatregel. Na een persoonsgericht onderzoek is de schorsing op 8 juni 2013 opgeheven. Per 1 juli 2013 is betrokkene met behoud van zijn bezoldiging ontheven van zijn functie en aangesteld in algemene dienst; daarbij was hij vrijgesteld van dienst en in de gelegenheid om uit te zien naar een andere betrekking. Er heeft in de periode vanaf 8 juni 2013 mediation plaatsgevonden tussen partijen, uitmondend in een vaststellingsovereenkomst op 19 augustus 2013.
1.2.
In de vaststellingsovereenkomst is, kort samengevat, bepaald dat aan betrokkene per
1 oktober 2013 eervol ontslag zal worden verleend met toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). In verband met de beëindiging van het dienstverband en ten titel van afkoop van uitkeringsrechten wordt aan betrokkene een vergoeding ter beschikking gesteld van € 311.000,- bruto. Deze voorziening geldt als passende regeling in de zin van artikel 10d:4 van de CAR/UWO.
1.3.
Bij besluit van 28 augustus 2013 is betrokkene volgens afspraak ontslagen per 1 oktober 2013. Het bedrag van € 311.000,- is door betrokkene in een stamrecht-bv ondergebracht.
1.4.
In de loop van 2014 heeft de controlerend accountant van Atlant zich op het standpunt gesteld dat de gemaakte afspraken op onderdelen in strijd zijn met de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT), met als mogelijk gevolg dat de minister gebruik zal maken van zijn handhavende bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.3 tot en met 5.6 van de WNT. Partijen zijn daarop in overleg getreden. Dit heeft ertoe geleid dat betrokkene op 11 juli 2014 verzocht heeft het ontslagbesluit van 28 augustus 2013 in te trekken. Eveneens op 11 juli 2014 heeft het bestuur een nieuw ontslagbesluit genomen per 1 oktober 2013, wederom gebaseerd op artikel 8:8 van de CAR/UWO, onder intrekking van het eerdere ontslagbesluit. In dit nieuwe ontslagbesluit is opgenomen dat geen toepassing wordt gegeven aan artikel 10d:4 van de CAR/UWO (passende regeling). Het bestuur heeft daarbij overwogen zich ervan bewust te zijn dat artikel 10d:4 CAR/UWO en de jurisprudentie van de Raad ertoe verplichten dit ontslag gepaard te doen gaan van een passende regeling. Echter, uit artikel 1.6, tweede lid, van de WNT volgt dat uitkeringen in verband met de beëindiging van het dienstverband het bedrag van € 75.000,- niet te boven mogen gaan. Betalingen die dat bedrag overschrijden zijn onverschuldigd betaald, tenzij de betaling voortvloeit uit een rechterlijke uitspraak. Toekenning door het bestuur van de afgesproken uitkering, voor zover deze de € 75.000,- te boven gaat, zou in strijd zijn met de WNT. Ten overvloede overweegt het bestuur - kennelijk met het oog op een toekomstige rechterlijke uitspraak - dat een passende regeling in dit geval zou inhouden de toekenning van € 311.000,- bruto, als vergoeding in verband met de beëindiging van het dienstverband. Daarvan is € 45.000,- ter compensatie van gemiste pensioenopbouw, € 122.981,76 als bedrag aan bezoldiging over een re-integratiefase van acht maanden, waarbij verwezen is naar artikel 10d:6 van de CAR/UWO, en € 143.018,24 als afkoop van uitkeringsrechten.
1.5.
In zijn bezwaarschrift van 14 juli 2014 heeft betrokkene het bestuur verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Diezelfde dag heeft het bestuur het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank Oost-Brabant met het verzoek dit in behandeling te nemen als beroepschrift. Daarbij is ter toelichting opgemerkt, dat partijen aldus de eerder tussen hen getroffen regeling als het ware ter bekrachtiging voorleggen aan de rechtbank, die immers bij het vaststellen van een vergoeding niet aan het in de WNT opgenomen maximum van
€ 75.000,- is gebonden. Het bestuur heeft de rechtbank verzocht het ontslag in stand te laten en zelf in de zaak voorziend een uitkeringsregeling vast te stellen conform het voorstel van het bestuur.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het bestuur ten onrechte heeft geweigerd een passende regeling te treffen als bedoeld in artikel 10d:4 van de CAR/UWO. Zij heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2014 vernietigd en - naar de Raad begrijpt vanwege proceseconomische redenen - aanleiding gezien zelf in de zaak te voorzien door een passende regeling te treffen, met bepalingen over proceskosten en griffierecht.
2.1.
Bij het treffen van een passende regeling heeft de rechtbank vooropgesteld dat zij bij de bepaling van de vergoeding op grond van artikel 1:6, tweede lid, van de WNT niet gebonden is aan het maximum van € 75.000,-, maar dat het wel aangewezen is de WNT mee te wegen als omstandigheid bij de vaststelling van een passende regeling. Over het bedrag van de passende regeling heeft de rechtbank het volgende overwogen.
2.2.
Het bedrag van € 143.018,24 bruto ter afkoop van uitkeringsrechten kan volgens de rechtbank volledig worden meegenomen bij het vaststellen van een passende regeling, zonder dat dit meetelt bij de maximering tot € 75.000,-. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de vaste rechtspraak van de Raad, waarin besloten ligt dat een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO vergezeld moet gaan van een toekenning van een aanspraak op een minimale ontslaguitkering, die ten minste gelijk is aan het totaal van de reguliere WW-uitkering en de bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid, alsof er geen sprake is van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, van de Werkloosheidswet (WW). Het door partijen bij de brutering gehanteerde afkooppercentage van 30 acht de rechtbank redelijk, nu het niet overschrijdt hetgeen gebruikelijk is.
2.3.
De rechtbank oordeelt voorts dat er geen aanleiding is een compensatie vast te stellen voor het aandeel van het bestuur in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, de zogenoemde plus. Gesteld noch gebleken is dat het bestuur daarin een overwegend aandeel heeft gehad.
2.4.
Over de bedragen ter compensatie van gemiste pensioenopbouw (€ 45.000,-) en van salaris over een re-integratiefase van acht maanden (€ 122.981,76) - totaal € 167.981,76 bruto - oordeelde de rechtbank dat deze bedragen niet voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst (cao) of een wettelijk voorschrift. Gelet op de WNT maximeerde de rechtbank dit bedrag tot € 75.000,-.
2.5.
De rechtbank kende betrokkene dus een vergoeding in verband met de beëindiging van het dienstverband toe van € 218.018,24 bruto.
3. Partijen hebben in hoger beroep nagenoeg gelijkluidende beroepsgronden naar voren gebracht. Deze beroepsgronden worden hierna besproken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De door partijen gekozen constructie, waarbij het bestuursorgaan weigert een passende regeling te treffen en vervolgens de rechter verzoekt om - zelf in de zaak voorziend - de door partijen overeengekomen regeling te bekrachtigen, is in strijd met artikel 10d:4 van de CAR/UWO, dat imperatief voorschrijft dat het bestuursorgaan (zelf) een passende regeling treft.
4.2.
De gekozen constructie past - meer in het algemeen - ook niet bij het geldende bestuursrechtelijk en ambtenaarrechtelijk stelsel van verdeling van publieke taken en verantwoordelijkheden. Daarin is het immers aan het betrokken bestuursorgaan om - met inachtneming van alle wettelijke bepalingen, inclusief die van de CAR/UWO en de WNT - een besluit te nemen over de regeling, waarna de betrokkene - al dan niet na bezwaar - dat bestuursbesluit ter toetsing aan de rechter kan voorleggen. De rechter zal zich vervolgens
- met inachtneming van de grenzen van het geschil tussen partijen - een eigen oordeel hebben te vormen. Uit artikel 1.6, tweede lid, van de WNT volgt dat hij daarbij tot een verder reikende ontslagregeling kan concluderen dan waartoe het bestuursorgaan bevoegd is. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat, niettegenstaande het bepaalde in artikel 1.6, tweede lid van de WNT, de rechter bij de beoordeling en bepaling van de hoogte van de vergoeding acht moet slaan op de in de WNT vastgelegde maxima. De bepaling geeft geen vrijbrief tot afwijking van deze regels door middel van rechterlijke accordering van afspraken die partijen zelf niet zouden mogen maken: afwijking zal van een sprekende motivering voorzien moeten zijn.
4.3.
Uit het vorenstaande volgt, dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bestuur ten onrechte geweigerd heeft een passende regeling vast te stellen en ook terecht het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 11 juli 2014 heeft vernietigd. Gegeven de omstandigheid dat de rechtbank zelf heeft voorzien in een passende regeling en uit het oogpunt van finale geschillenbeslechting staat de Raad voor de vraag of de gronden die partijen tegen die door de rechtbank getroffen regeling hebben aangevoerd, gelet op het bepaalde in de WNT, doel treffen. Daarbij zal de Raad niet alleen dat deel van de regeling waar de rechtbank van de vaststellingsovereenkomst tussen partijen is afgeweken in beschouwing nemen, maar gelet op de verwevenheid van onderdelen van de ontslagregeling, een oordeel geven over de ontslagregeling als geheel, zoals deze door de rechtbank is bepaald.
4.4.
Artikel 1.1, aanhef en onder i, van de WNT bepaalt dat onder uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband worden verstaan de som van uitkeringen bij beëindiging van het dienstverband en beloningen betaalbaar op termijn die betrekking hebben op de beëindiging van het dienstverband, met uitzondering van uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde cao of een wettelijk voorschrift.
4.5.
Artikel 2.10, eerste lid, van de WNT bepaalt, voor zover hier van toepassing, dat partijen geen uitkeringen overeenkomen wegens beëindiging van het dienstverband, die gezamenlijk meer bedragen dan de som van de beloning en de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaalbaar op termijn over de twaalf maanden voorafgaand aan de beëindiging van het dienstverband, tot ten hoogste € 75.000,- bruto.
De afkoop van uitkeringsrechten
4.6.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:216) geldt, na de wijziging van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO per 1 juli 2008, bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO als uitgangspunt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering, een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:10 van de CAR/UWO moet worden toegekend. Hiernaast dient een na-wettelijke uitkering te worden toegekend als het ontslag gelegen is in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de betrokken ambtenaar.
4.7.
De Raad deelt het standpunt van partijen en de rechtbank dat het overeengekomen bedrag van € 143.018,24 ter afkoop van uitkeringsrechten valt onder de in artikel 1.1, aanhef en
onder i, van de WNT genoemde uitzondering van uitkeringen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift en dat dit bedrag daarom volledig kan worden meegenomen bij de bepaling van een passende regeling, zonder dat dit meetelt bij de maximering tot € 75.000,-. Hierbij is het volgende in aanmerking genomen.
4.8.
Zoals onder 4.6 is overwogen, heeft betrokkene op grond van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO in verband met zijn ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO aanspraak op een werkloosheidsuitkering, een aanvullende uitkering en - nu het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels aan betrokkene is te wijten - een na-wettelijke uitkering. Deze uitkeringsaanspraken vloeien voort uit een wettelijk voorschrift en vallen daarmee onder de uitzondering genoemd in artikel 1.1, aanhef en onder i, van de WNT.
4.9.
Het bedrag van € 143.018,24 komt in de plaats van de uitkeringsrechten die betrokkene te gelde had kunnen maken. De eenmalige afkoop van die opgebouwde uitkeringsrechten, zoals door partijen is bepleit en in de praktijk niet ongebruikelijk is, kan hiermee op één lijn worden gesteld en eveneens onder de uitzondering genoemd in artikel 1.1, aanhef en onder i, van de WNT gebracht worden. In de wetsgeschiedenis van de WNT en van de Aanpassingswet WNT van 19 juni 2014 (Stb. 2014, 235) zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat dit anders zou zijn. De door partijen voorgestane afkoopwaarde van 30% van de uitkeringsrechten acht de Raad redelijk.
De compensatie van gemiste pensioenopbouw4.10. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat het bedrag van € 45.000,- wegens gemiste pensioenopbouw niet voortvloeit uit een algemeen verbindend verklaarde cao of een wettelijk voorschrift. Anders dan bij de onder 4.8 besproken uitkeringsrechten het geval is, betreft dit ook in de rechtspraak van de Raad geen vaste component bij het toekennen van een passende regeling. Het bedrag van € 45.000,- valt dan ook niet onder de uitzondering genoemd in artikel 1.1, aanhef en onder i, van de WNT en moet derhalve integraal in aanmerking worden genomen bij het in de WNT gemaximeerde totaalbedrag van € 75.000,-.
De bezoldiging over de re-integratiefase van acht maanden4.11. De door partijen voorgestane uitkering van acht maanden salaris na de ontslagdatum van 1 oktober 2013, ziet op compensatie van de bezoldiging die appellant genoten zou hebben indien hem - met overeenkomstige toepassing van artikel 8:6 van de CAR/UWO - een re-integratiefase van acht maanden was toegemeten. Nu echter sprake is van een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO maakt een dergelijke
re-integratieperiode - anders dan het geval is bij de garantie van werkloosheidsuitkeringen zoals onder 4.6 van deze uitspraak besproken - geen onderdeel uit van de ontslagregeling. Artikel 10d:6 van de CAR/UWO, waarnaar het bestuur in zijn besluitvorming heeft verwezen, is van toepassing bij een ontslag wegens ongeschiktheid en niet bij een ontslag op andere gronden, zoals hier aan de orde. De overeengekomen uitkering van acht maanden salaris over de re-integratiefase vloeit hier dan ook niet voort uit een algemeen verbindend verklaarde cao of een wettelijk voorschrift. Bovendien staat vast dat in het geval van betrokkene in het geheel geen sprake is geweest van een re-integratieperiode met bijbehorend re-integratieplan. Ook hierom valt het bedrag aan bezoldiging over de re-integratiefase van acht maanden niet onder de uitzondering van artikel 1.1, aanhef en onder i, van de WNT.
4.12.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien om een hoger bedrag dan € 75.000,- toe te kennen voor de onder 4.10 en 4.11 besproken componenten. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor bevestiging in aanmerking.
5. Voor een vergoeding van proceskosten in hoger beroep ziet de Raad geen aanleiding. Van het bestuur zal wegens het instellen van hoger beroep alsnog griffierecht worden geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat van het bestuur een griffierecht van € 493,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en K.J. Kraan en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2015.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) S.W. Munneke