Uitspraak
13/6034 AW
Datum uitspraak: 16 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
8 oktober 2013, 13/2469 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A. van Unnik hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Unnik. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. H. Ameziane en M.O. von Königslöw.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is met ingang van 1 september 2001 aangesteld in de functie van [naam functie] ([naam functie]) bij de sector [naam sector], afdeling [naam afdeling], van de [naam dienst] van de gemeente Den Haag. Appellant werd sindsdien gesalarieerd volgens de voor die functie geldende salarisschaal 7. Het college heeft appellant in het kader van een reorganisatie met ingang van 1 juli 2012 aangewezen als re-integratiekandidaat voor de duur van elf maanden. Vanaf dat moment heeft appellant feitelijk geen werkzaamheden als [naam functie] meer verricht. Met ingang van 1 juni 2013 is het dienstverband beëindigd.
1.2.
Bij brief van 24 september 2012 heeft appellant het college verzocht om zijn salaris met ingang van 1 januari 2009 te verhogen en hem (ten minste) overeenkomstig salarisschaal 9 uit te betalen. Bij besluit van 15 oktober 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
21 februari 2013 (bestreden besluit), heeft het college dit verzoek afgewezen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep op de navolgende gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.1.
Appellant heeft allereerst aangevoerd dat hij vanaf begin 2009 in feite heeft gefunctioneerd als senior [naam functie] (senior [naam functie]), voor welke functie salarisschaal 8 geldt. Volgens appellant heeft hij in drie taakvelden (werkprocessen) gewerkt waar het werk uitsluitend werd verricht door senior
[naam functies] en/of door [naam functies] die werden betaald conform salarisschaal 8. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant een verklaring van voormalig collega K overgelegd. Omdat hij anders dan de senior medewerkers niet in één, maar in drie taakvelden werd ingezet, acht appellant salariëring ten minste overeenkomstig salarisschaal 9 geboden.
3.1.2.
Appellant heeft verder een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat zijn leidinggevende hem in het functioneringsgesprek van
8 september 2010 heeft voorgehouden dat hij in aanmerking zou komen voor een schaal- en bijbehorende salarisverhoging als hij een bepaald traject met succes zou doorlopen. Nu appellant aan deze voorwaarde heeft voldaan, moet de gedane toezegging gestand worden gedaan.
3.1.3.
Appellant heeft tot slot onder verwijzing naar een door hem in bezwaar overgelegd vacatureoverzicht aangevoerd dat vergelijkbare functies bij andere gemeenten in salarisschaal 9 zijn ingedeeld. Volgens appellant brengt het gelijkheidsbeginsel mee dat ook hij volgens salarisschaal 9 moet worden gesalarieerd.
3.2.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant formeel was aangesteld in de functie van [naam functie], salarisschaal 7, feitelijk op dat niveau heeft gewerkt en daarom conform dat niveau van schaal 7 werd gesalarieerd. Het college wijst het beroep van appellant op het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel van de hand.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft berust in het besluit waarbij hij is aangesteld in de functie van
[naam functie] met schaal 7. Dat betekent dat zijn verzoek om met ingang van 1 januari 2009 in schaal 9 te worden ingedeeld en volgens die schaal te worden bezoldigd op één lijn moet worden gesteld met een verzoek om terug te komen van een eerder genomen (in rechte vaststaand) besluit en dus met een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.2.
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid zijn eerdere beslissing handhaaft, kan een terzake ingesteld beroep echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsing zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook de oorspronkelijke beslissing tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
4.3.
In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB 24 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:BD9150). Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen van een eerder genomen besluit, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna moet een minder terughoudende toetsing worden gehanteerd. Daarbij zal het bij een duuraanspraak in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden.
Periode vanaf het verzoek
4.4.
In artikel 2:6, eerste lid, van de Beloningsregeling gemeente Den Haag (Regeling), voor zover van belang, is bepaald dat de ambtenaar ten hoogste wordt gesalarieerd volgens de salarisschaal die voor zijn functie geldt. Nu appellant ten tijde van het verzoek was aangesteld in de functie van [naam functie] en voor die functie salarisschaal 7 geldt, mocht het college appellant op grond van deze bepaling niet hoger salariëren dan volgens salarisschaal 7.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 oktober 1987, ECLI:NL:CRVB:1987:AK7939) zijn bijzondere gevallen denkbaar waarin strikte toepassing van een voorschrift van dwingendrechtelijke aard in die mate in strijd komt met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer is. In wat appellant heeft aangevoerd ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat zich een dergelijk bijzonder geval voordoet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5.1.
Appellant heeft zijn stelling dat hij in feite heeft gefunctioneerd als senior [naam functie] niet aannemelijk gemaakt. Nog afgezien van het feit dat hij ten tijde van het verzoek feitelijk geen werkzaamheden meer verrichtte, blijkt uit de verslagen van de op
8 september 2010 en 2 november 2011 met hem gehouden functioneringsgesprekken dat de functie van [naam functie] steeds uitgangspunt is geweest en daaruit niet blijkt van een functioneren op het niveau van senior [naam functie]. In die verslagen komt naar voren dat in een Persoonlijk Ontwikkelingsplan (POP) afspraken kunnen worden gemaakt over groei naar een hogere functie met de bijbehorende hogere schaal. In beide functioneringsgesprekken is de afspraak gemaakt dat appellant zich voor een ontwikkelworkshop opgeeft en een POP opstelt. Tot het opstellen van een POP is het echter niet gekomen. Voorts heeft de verklaring van K, waarop appellant zich ter onderbouwing van zijn standpunt heeft beroepen, niet de betekenis die appellant daaraan hecht. In die verklaring komt weliswaar naar voren dat appellant hetzelfde werk deed als senior [naam functie] K en [naam functie] S en dat beiden betaald werden volgens salarisschaal 8, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat appellant werkzaamheden verrichtte op het niveau van senior
[naam functie]. Van belang is dat het college daartegenover heeft gesteld dat K weliswaar was aangesteld als senior [naam functie], maar van hem, omdat hij wat moeite had om mee te gaan in de digitale ontwikkelingen binnen het vakgebied, zo vlak voor zijn pensioen niet werd verwacht dat hij het werk op het niveau van zijn aanstelling verrichtte. Verder werd S weliswaar betaald volgens salarisschaal 8, maar dat was volgens het college het gevolg van een reorganisatie in 1996 toen hij met behoud van zijn oude aanspraken in functieniveau werd teruggezet. Appellant heeft deze stellingen van het college niet weersproken.
4.5.2.
Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel faalt. Een dergelijk beroep kan volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4735) alleen slagen als van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokken gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Hieraan is in dit geval niet voldaan. Niet alleen heeft de leidinggevende van appellant hem in het functioneringsgesprek van 8 september 2010 niet uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk toegezegd dat hij zou worden gesalarieerd volgens een hogere salarisschaal dan schaal 7, maar ook was die leidinggevende, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, niet bevoegd een dergelijke toezegging te doen.
4.5.3.
Het beroep dat appellant onder verwijzing naar de salariëring van vergelijkbare functies in andere gemeenten op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan slaagt evenmin. De gemeente Den Haag kent eigen functiebeschrijvingen en een eigen functiewaarderingsregeling die niet te vergelijken zijn met die van andere gemeenten. In die zin is dan ook geen sprake van gelijke gevallen.
Periode voorafgaand aan het verzoek
4.6.
Uit wat in 4.4 tot en met 4.5.3 is overwogen volgt tevens dat het college terecht geen aanleiding heeft gevonden om voor de periode voorafgaand aan het verzoek terug te komen van inschaling in schaal 7.
4.7.
Dit brengt mee dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop zij berust, voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2015.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) C.A.W. Zijlstra