Uitspraak
12/6326 WWB
Datum uitspraak: 20 januari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 23 oktober 2012, 12/1829 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A. van Tol, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door B. van Linder. Betrokkene is, met bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene heeft de Belgische nationaliteit. Hij stond in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) vanaf 17 januari 2011 ingeschreven met een adres in [plaats]. In de periode van 11 november 2009 tot 2 juni 2010 verbleef betrokkene op datzelfde adres, in de periode daarna en daarvoor was zijn verblijfadres niet bekend. Betrokkene heeft zich nooit gemeld bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
1.2.
Op 20 januari 2011 heeft betrokkene een aanvraag om bijstand ingediend op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van 16 februari 2011 heeft appellant deze aanvraag afgewezen. Daaraan heeft appellant, samengevat, ten grondslag gelegd dat betrokkene een niet-actieve gemeenschapsonderdaan is die het duurzaam verblijfsrecht - na vijf jaar legaal verblijf - nog niet heeft verworven. Door een bijstandsaanvraag in te dienen, voldoet betrokkene niet meer aan de in dit geval geldende voorwaarde voor rechtmatig verblijf, te weten dat geen beroep op bijstand wordt gedaan en heeft hij daarom geen recht op bijstand. Betrokkene heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Op 27 september 2011 heeft betrokkene opnieuw een aanvraag om bijstand op grond van de WWB ingediend. Bij besluit van 19 oktober 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 maart 2012 (bestreden besluit), heeft appellant deze aanvraag afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft appellant, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Appellant moet zelfstandig onderzoek doen naar de mogelijke gelijkstelling van betrokkene met een Nederlander. Betrokkene verblijft meer dan drie maanden in Nederland en werkt niet. Betrokkene heeft niet aangetoond dat hij gedurende ten minste vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag legaal in Nederland heeft verbleven. Hij valt niet onder de uitzonderingen die een rechtmatig verblijf in Nederland opleveren.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Ten aanzien van het primaire standpunt van betrokkene, dat hij vijf jaar legaal in Nederland heeft verbleven, heeft de rechtbank geoordeeld dat betrokkene onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in Nederland verblijft. Ten aanzien van het subsidiaire standpunt van betrokkene, dat voor hem uit artikel 7 van Pro Richtlijn 2004/38/EG (Richtlijn) een recht op bijstand voortvloeit, omdat hij als zogenoemde ‘niet-actieve’ voldoet aan de eis van verblijf in Nederland van drie maanden tot vijf jaar, heeft de rechtbank, samengevat en voor zover hier van belang, het volgende overwogen. Aan de verblijfsbeëindiging op de grond dat een beroep op bijstand wordt gedaan dient een expliciete beslissing vooraf te gaan. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de omstandigheden van het geval en moet het proportionaliteitsbeginsel in acht worden genomen. Zolang er geen beslissing is genomen tot beëindiging van het verblijfsrecht, bestaat ingevolge artikel 24 van Pro de Richtlijn recht op bijstand onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders. De status van betrokkene als ‘niet-actieve’ staat dan ook niet in de weg aan bijstandsverlening. Het is niet aan appellant, maar aan de IND om, in geval bijstand wordt aangevraagd en verleend, te bezien of dit consequenties heeft voor het verblijfsrecht van betrokkene. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en in het bijzonder tegen het daarin vervatte oordeel van de rechtbank dat het niet aan appellant is, maar aan de IND, om te beoordelen of het aanvragen van bijstand en de beslissing daarop al dan niet consequenties heeft voor het verblijfsrecht van betrokkene. Daartoe heeft appellant het volgende aangevoerd. Betrokkene heeft zich nooit bij de IND gemeld en in de GBA zijn geen verblijfscodes van betrokkene vermeld. Dit betekent dat de IND geen nader besluit zal nemen over de verblijfsstatus van betrokkene. Het gevolg daarvan is dat appellant zelf onderzoek moest doen naar de rechtmatigheid van het verblijf van betrokkene. Uit het Europese recht, dat bij die beoordeling de ondergrens vormt, vloeit voort dat een niet actieve burger uit een andere lidstaat slechts rechtmatig verblijf in Nederland heeft indien en voor zover hij in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien, tenzij sprake is van een duurzaam verblijfsrecht. Dat laatste is niet het geval. Betrokkene is aangewezen op bijstand en kan niet meer in zijn eigen levensonderhoud voorzien, zodat hij niet meer voldoet aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan.
3.2.
Bij brief van 7 mei 2013 heeft appellant het volgende naar voren gebracht. Volgens recente uitspraken van de Raad is appellant niet bevoegd om zelfstandig te beoordelen of een belanghebbende aan het gemeenschapsrecht een verblijfsrecht kan ontlenen, maar moet hij daarover in overleg treden met de IND. Uit de bij die brief gevoegde informatie van de IND blijkt echter dat overleg niet zal leiden tot een besluit van de IND over mogelijke beëindiging van het verblijfsrecht in de situatie dat de belanghebbende zich niet bij de IND heeft gemeld.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 17, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), thans artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is - voor zover hier van belang - bepaald dat een burger van de Unie een ieder is die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het EG-Verdrag, thans artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zolang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.
4.2.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.3.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn - voor zover thans van belang - behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang Pro zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Richtlijn leidt een beroep van de burger van de Unie of van diens familieleden op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.
4.4.
Uit het eerste lid van artikel 24 van Pro de Richtlijn volgt dat iedere burger van de EU die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling geniet als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.5.
In artikel 11, eerste lid, van de WWB is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid van artikel 11 van Pro de WWB is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
4.6.
Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het EG-Verdrag dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn. Uit de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 7 juli 2003, LJN AI0903) blijkt dat een redelijke uitleg van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 meebrengt dat onder deze bepaling ook moet worden begrepen een verblijfsrecht dat rechtstreeks voortvloeit uit het VWEU zelf.
4.7.
De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 tot en met 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Zo is in artikel 8.16, eerste lid van het Vb bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf. Voorts is in paragraaf B10/2.5.1 van de Vc, voor zover hier van belang, vermeld dat het rechtmatig verblijf van een onderdaan van de Europese Unie, dat vanaf zijn inreis rechtmatig is, slechts met een beschikking kan worden beëindigd. In dat geval wordt in de vreemdelingenadministratie aangetekend dat het rechtmatig verblijf is beëindigd.
4.8.
Niet in geschil is dat appellante in de periode direct voorafgaand aan de te beoordelen periode rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000.
Gelet op wat appellant heeft aangevoerd, is uitsluitend in geschil of appellant bevoegd was te beoordelen of betrokkene, die meer dan drie maanden, maar minder dan vijf jaar in Nederland verblijft en een beroep op bijstand heeft gedaan, ten tijde in geding rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Met de rechtbank beantwoordt de Raad deze vraag ontkennend. Zoals de Raad heeft overwogen in enkele tussenuitspraken van 18 maart 2013, waaronder LJN BZ3855, brengt, hoewel het de primaire verantwoordelijkheid is van - thans - de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven, het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, thans artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, mee dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand van betrokkene op de weg van appellant om in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of betrokkene aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. Het enkele feit dat het hier gaat om een gemeenschapsonderdaan die zich niet bij de IND heeft gemeld, brengt niet mee dat appellant bevoegd is zich zelfstandig een oordeel te vormen over het verblijfsrecht van betrokkene.
4.9.
Uit wat in 4.8 is overwogen volgt dat appellant niet bevoegd was om zelfstandig vast te stellen dat betrokkene geen verblijfsrecht (meer) heeft. Appellant had daarover in overleg moeten treden met de staatssecretaris. Door dit na te laten heeft appellant het bestreden besluit niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid. Appellant heeft de afwijzing van de aanvraag ten onrechte gebaseerd op de grond dat betrokkene als gevolg van de aanvraag om bijstand niet langer rechtmatig verblijf houdt in Nederland en als gevolg daarvan geen rechthebbende is in de zin van artikel 11, tweede lid, van de WWB. Hieruit volgt dat de in 3.1 verwoorde beroepsgrond niet slaagt.
4.10.
De informatie waarnaar appellant in zijn brief van 7 mei 2013 verwijst, betreft een formulier ‘Model M133-B’ van de IND, gedagtekend 23 april 2013, dat de IND aan appellant heeft toegezonden naar aanleiding van een verzoek van appellant van 26 maart 2013. De IND heeft dit verzoek - dat appellant overigens niet heeft ingezonden - opgevat als een “verzoek om inlichtingen te verstrekken betreffende de verblijfsrechtelijke positie van bovengenoemde vreemdeling”. Op het formulier is over de verblijfsstatus van betrokkene aangekruist “Iets anders, namelijk: zie NB” en bij NB: “De Klant heeft geen aanvraag ingediend, de klant heeft zich niet gemeld bij de IND. Zijn verblijfsrecht kan niet getoetst worden.”
4.11.
Daargelaten dat appellant in overleg met de staatssecretaris zal moeten treden over het verblijfsrecht van betrokkene en dat het aan de staatssecretaris is om daarover een besluit te nemen, blijkt uit de door appellant verstrekte, in 4.10 omschreven, informatie niet dat een dergelijk overleg niet zal kunnen leiden tot een besluit van de IND tot beëindiging van het verblijfsrecht van betrokkene. Immers, de IND heeft het door appellant aan de IND gerichte verzoek van 26 maart 2013 opgevat als een verzoek om inlichtingen over de verblijfsstatus van betrokkene en niet als een verzoek om in overleg te treden over diens verblijfsrecht. Voor zover appellant zich op het standpunt stelt dat het verzoek van 26 maart 2013 en de reactie daarop, in de vorm van het in 4.10 bedoelde formulier, moet worden beschouwd als overleg over het verblijfsrecht van betrokkene, slaagt dat betoog om dezelfde reden niet. Dat verzoek en die reactie kunnen hoogstens worden beschouwd als een eerste aanzet om tot een dergelijk overleg te komen. Het had op de weg van appellant gelegen om daaraan een vervolg te geven.
4.12.
Uit 4.11 volgt dat appellant niet in overleg met de staatssecretaris heeft onderzocht of betrokkene aan het recht van de Unie in de beoordelingsperiode een verblijfsrecht hier te lande kon ontlenen. Gelet hierop moet de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak zo worden uitgelegd dat appellant ter voorbereiding van de nieuwe beslissing op bezwaar in overleg treedt met de staatssecretaris over het verblijfsrecht van betrokkene.
4.13.
Uit 4.9, 4.11 en 4.12 vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet daarom worden bevestigd.
5. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 487,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 490,-;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 466,-.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en W.F. Claessens en
C.H. Rombouts als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) M.S. Boomhouwer