Uitspraak
13/4235 AW, 13/4236 AW, 13/4237 AW, 13/4238 AW
Datum uitspraak: 19 maart 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
27 juni 2013, 12/920, 12/921, 12/922, 12/923 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. L.S. van Loon een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 5 februari 2015, gevoegd met de gedingen tussen partijen met de nummers 13/1310 AW, 13/3470 AW en 14/2200 AW. Appellant is verschenen, bijgestaan door J.A. ten Hof. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Loon, mr. J. Zwennis, E. Geltink en mr. M.J.S. van Helden.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is 35 jaar werkzaam geweest als ambtenaar van de gemeente [gemeente]. Zijn laatste functie was die van [functie] bij de afdeling [afdeling]. In augustus 2005 is het bureau K verzocht om het functioneren van de afdeling [afdeling] in kaart te brengen met het doel de samenwerking te “ontstroeven” en te professionaliseren. De bevindingen en voorstellen zijn aan de hand van veertien sheets (hierna: rapport B) gepresenteerd door organisatieadviseur B. Een vijftiende sheet is toegespitst op de individuele medewerker en aan ieder van hen persoonlijk verstrekt. Appellant is na de presentatie van rapport B een lange periode arbeidsongeschiktheid geweest.
1.2.
Bij besluit van 13 februari 2008 heeft het college aan appellant onvoorwaardelijk strafontslag verleend. Bij uitspraak van 7 december 2010 heeft de rechtbank Arnhem het beroep van appellant gegrond verklaard en het ontslagbesluit herroepen. Hierbij is geoordeeld dat geen sprake was van plichtsverzuim zodat om die reden geen ontslag kon worden verleend. Het college heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak, zodat deze in rechte vaststaat. Kort na terugkeer van appellant bij de gemeente [gemeente] is aan hem op zijn verzoek FPU-ontslag verleend met ingang van 1 mei 2011.
1.3.
In de periode van 2008 tot en met 2010 heeft appellant het college diverse malen verzocht om verstrekking van documenten met betrekking tot zijn rechtspositionele situatie, in het bijzonder afschriften van B&W-besluitadviezen. Door het college zijn naar aanleiding van deze verzoeken diverse besluitadviezen verstrekt. Op 14 juli 2010 heeft appellant verzocht om toezending van een specifiek B&W besluitadvies uit 2005 of 2006 waarin zou zijn geadviseerd afscheid van hem te nemen. Op 20 augustus 2010 is aan appellant medegedeeld dat dit advies niet bestaat. Bij besluit van 30 juni 2011 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
1.4.
Bij brief van 3 april 2009 heeft appellant verzocht het rapport B te diskwalificeren. Op dit verzoek is bij besluit van 5 oktober 2010 afwijzend beslist. Voorts is hierbij geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de door appellant als gevolg van het onderzoek gestelde schade. Appellant heeft op 11 november 2010 bezwaar gemaakt en op 19 juli 2011 heeft hij beroep ingesteld tegen de (fictieve) weigering (bestreden besluit 2) van het college om op zijn bezwaarschrift te beslissen.
1.5.
Bij besluit van 11 augustus 2011 (bestreden besluit 3) is het bezwaar van appellant van
11 november 2010 ongegrond verklaard en is hem een dwangsom van € 1.260,- toegekend. Het beroep van 19 juli 2011 is door de rechtbank mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van 11 augustus 2011.
1.6.
Bij brief van 7 oktober 2010 heeft appellant het college verzocht hem afschriften te verstrekken van de stukken die een rol hebben gespeeld bij het besluit van 5 oktober 2010 waarbij het college weigert aansprakelijkheid te erkennen voor de door appellant geleden schade. Bij besluit van 20 oktober 2010 is appellant medegedeeld dat er behalve het verzoek van appellant, de uitspraak van de rechtbank Arnhem en de versie van het rapport B zoals bekend bij appellant geen andere stukken aan het besluit van 5 oktober 2010 ten grondslag liggen. Bij besluit van 30 juni 2011 (bestreden besluit 4) heeft het college het bezwaar van appellant van 7 oktober 2010 ongegrond verklaard omdat, anders dan appellant stelt, er slechts één versie van het rapport B aan het besluit van 5 oktober 2010 ten grondslag heeft gelegen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2011 vernietigd en het bezwaar tegen het besluit van 20 oktober 2010 alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is eveneens gegrond verklaard. Het besluit van 30 juni 2011 is vernietigd en het bezwaar tegen het besluit van 20 augustus 2010 is alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep tegen bestreden besluit 2 is niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen bestreden besluit 3 is gegrond verklaard waarbij het besluit van 11 augustus 2011 is vernietigd wegens onzorgvuldigheid in de totstandkoming ervan. De rechtsgevolgen zijn echter in stand gelaten, omdat het besluit materieel op juiste gronden berust. Hiertoe is overwogen dat door het college is erkend dat de onderzoeksresultaten van B op onzorgvuldige wijze zijn gepresenteerd en dat het beter was geweest om de conclusies over individuele personen niet in groepsverband te presenteren. De rechtbank acht de presentatie echter niet van dien aard dat het college de daarin vervatte conclusies naast zich neer had moeten leggen. De werkgever heeft een zorgplicht, maar de werknemer moet enig ongemak of frustratie kunnen verdragen. Het rapport B schiet niet tekort en mocht prikkelend zijn. Het was bedoeld als quick scan voor intern gebruik. Het rapport is niet door het college op intranet verspreid maar door een collega uit de mailbox van leidinggevende S gelicht. Dit kan het college niet worden tegengeworpen. Ten aanzien van de gestelde schade overweegt de rechtbank dat de gestelde reputatieschade niet aan het college kan worden toegerekend nu het rapport B uitsluitend aan de betrokken medewerkers en hun leidinggevenden is verstrekt. De inhoud was niet buitensporig belastend, zodat voor vergoeding van psychische schade voldoende grondslag ontbreekt.
3. Appellant heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het hoger beroep richt zich met name op bestreden besluit 3. Volgens appellant is immateriële schade ontstaan, bestaande uit psychische schade en reputatieschade, door de wijze waarop met het rapport B en (achteraf) met hem is omgegaan. Appellant is met het college eens dat een werknemer enig ongemak en frustratie moet kunnen verdragen maar vindt dat de werkgever een ambtenaar niet willens en wetens in een vijandige en onveilige situatie mag manoeuvreren en daar was volgens appellant sprake van vanaf het moment van inschakeling van organisatieadviseur B.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht (CRvB 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072). De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat - voor zover hier van belang - indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen.
4.3.
Het door appellant geschetste beeld van de wijze waarop B jegens hem te werk is gegaan kan als onthutsend worden getypeerd. In de onderhavige procedure is dit beeld alleen maar bevestigd. Het uit de vijftien sheets bestaande rapport van B behelst verstrekkende, op de persoon van appellant gerichte opmerkingen met een diskwalificerend karakter. Hieraan lag slechts een summier onderzoek ten grondslag, te weten het eenmalig bijwonen van een afdelingsberaad en een persoonlijk onderhoud met iedere medewerker van de afdeling. Daarbij was appellant, reeds vanwege de anonimiteit van het onderzoek, niet in staat om zich gericht tegen eventuele beschuldigingen aan zijn adres te verdedigen. Voor zover B psychologische oordelen over zijn persoonlijkheid heeft geveld, is niet gebleken dat hij daarvoor op enige wijze is opgeleid. Het ging, met andere woorden, om subjectieve en onvoldoende onderbouwde diskwalificaties. De wijze waarop het rapport vervolgens is gepresenteerd, was al even bedenkelijk. Aannemelijk is geworden dat de negatieve conclusies over appellant sterk zijn benadrukt. Hij is heftig en persoonlijk aangevallen ten overstaan van collega's en leidinggevenden. Dat het onderzoek van B, naar de rechtbank heeft overwogen, bedoeld was als een quick scan voor het team en voor intern gebruik, kan een zo onzorgvuldige aanpak niet rechtvaardigen. Op zichzelf is het juist dat een ambtenaar enig ongemak en frustratie moet kunnen verdragen wanneer dit nodig is om het functioneren van de organisatie te verbeteren. Dat er binnen de afdeling problemen waren die moesten worden onderzocht en uitgesproken, is ook wel aannemelijk geworden. Het behoorde echter tot de taak van het college, als overheidswerkgever, om daarbij een zeker evenwicht te bewaren en te voorkomen dat appellant door B onverhoeds en op basis van subjectieve conclusies als persoon werd "afgebrand". Niet alleen heeft het college de presentatie van het rapport niet verhinderd of begeleid, maar het heeft ook daarna geen afstand genomen van de wijze van totstandkoming van het rapport en de daarop gebaseerde conclusies. Mede daardoor zijn deze, zoals te verwachten viel, binnen de organisatie een eigen leven gaan leiden. In deze opzichten is het college in zijn zorgplicht jegens appellant tekortgeschoten.
4.4.
Appellant betoogt dat hij immateriële schade heeft geleden. Deze bestaat volgens hem in de eerste plaats uit psychische schade.
4.5.
De zorgplicht van de werkgever strekt zich mede uit tot het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn (CRvB 15 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8837). De zorgplicht kan echter niet zo ruim worden opgevat dat van de werkgever wordt verlangd op voorhand bescherming te bieden tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal in eerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden -objectief bezien- een buitensporig karakter dragen.
4.6.
Wat er zij van het antwoord op de vraag of het optreden van B en de reactie van het college daarop zijn aan te merken als buitensporig in vorenbedoelde zin, moet worden vastgesteld dat niet is gebleken van een als aantasting van appellants persoon aan te merken geestelijk letsel waaraan hij aanspraak op vergoeding van immateriële schade kan ontlenen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (30 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1216) is daarvoor uitspraak van onvoldoende dat sprake is van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatige besluit. Appellant heeft ter onderbouwing van de door hem gestelde psychische schade verwezen naar een analyse van zijn arbeidssituatie, opgesteld door psycholoog drs. B. van der Meer, medio oktober 2012. Deze analyse vindt zijn basis in de anamnese van appellant. Deze is vooral gericht op pestgedrag in meer algemene zin binnen de organisatie en niet op objectiveerbare psychische schade die appellant heeft opgelopen. Ook overigens ontbreken in het dossier medische gegevens over de psychische gesteldheid van appellant. Appellant heeft de gestelde psychische schade daarmee niet aannemelijk gemaakt. Voor een vergoeding van de kosten van de door de appellante overgelegde analyse ziet de Raad geen aanleiding.
4.7.
Appellant heeft voorts betoogd dat hij immateriële schade heeft geleden doordat zijn reputatie is beschadigd als gevolg van het bekend worden van de inhoud van het rapport binnen en buiten de organisatie. Het college heeft het rapport van B ten onrechte niet 'gediskwalificeerd'.
4.8.
Aannemelijk is geworden dat de onder 1.1 genoemde sheets, waarop ook diskwalificerende opmerkingen over appellante zijn opgenomen, binnen en buiten de organisatie bekend zijn geworden. Deze zijn in de lokale pers uitgebreid en gedurende langere tijd onderwerp geweest van journalistieke aandacht, waarbij dit rapport in verband is gebracht met het functioneren en het ontslag van twee ambtenaren. De Raad acht aannemelijk dat de in het rapport gebezigde subjectieve kwalificaties en het bekend worden daarvan binnen en buiten de organisatie de reputatie van appellant heeft geschaad, bestaande uit de aantasting van zijn goede naam zoals bedoeld in artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
4.9.
Niet aannemelijk is geworden dat het college zich heeft ingespannen om vooraf waarborgen te scheppen aangaande het rapport van B en de vertrouwelijkheid daarvan. Voorts is niet aannemelijk geworden dat het college, althans de leidinggevende(n), na het bekend worden met de inhoud hebben gedaan wat redelijkerwijs mocht worden verwacht ter verzekering van het vertrouwelijke karakter daarvan. In dat verband is relevant dat de mailbox van leidinggevende S niet zodanig was afgeschermd dat toegang tot het rapport door andere ambtenaren niet mogelijk was. Dit valt het college te verwijten. Dat appellant de inhoud van de sheets aan een wethouder heeft verstrekt nadat daarover reeds de nodige commotie was ontstaan, doet daaraan niet af. Het college kan daarbij worden aangerekend dat het zich zonder voorbehoud heeft geschaard achter de inhoud van het rapport van B en geen aanleiding heeft gezien om afstand te nemen van de daarin gemaakte subjectieve en, naar het oordeel van de Raad, onprofessionele kwalificaties jegens appellant. Dat het college afstand heeft genomen van de presentatie van het rapport van B leidt niet tot een ander oordeel nu het juist deze subjectieve onprofessionele kwalificaties betreft waarvan het college afstand had dienen te nemen. Daarmee is het college aansprakelijk voor de door appellant geleden schade bestaande uit de aantasting van zijn goede naam. Appellant heeft op de voet van artikel 6:106 van het BW recht op een naar billijkheid vast te stellen vergoeding van deze schade. De Raad is van oordeel dat in de onderhavige uitspraak voldoende genoegdoening is gelegen om het geleden nadeel te compenseren.
4.10.
Dit betekent dat het hoger beroep van appellante in zoverre slaagt. De Raad zal de uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college niet aansprakelijk is voor de aantasting van de goede naam van appellante en doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen het bestreden besluit en het besluit van 5 oktober 2010 in zoverre vernietigen en appellante onder verwijzing naar het overwogene onder 4.8 tot en met 4.10 van deze uitspraak rehabiliteren.
4.11.
Voor zover appellant zich op het standpunt heeft gesteld dat hij de beschikking wenst te krijgen over (verondersteld bestaande) andere versies van het rapport B en over (verondersteld bestaande) B&W- besluitadviezen merkt de Raad op dat niet gebleken is van andere stukken die van belang kunnen zijn voor deze procedures of voor gerelateerde beroepszaken van appellant. De aangevallen uitspraak komt voor wat betreft deze punten voor bevestiging in aanmerking. Overigens ligt het ook op dit punt op de weg van appellant om als gevolg van de hiervoor genoemde rehabilitatie verdere acties jegens zijn voormalig werkgever achterwege te laten.
5. Tot slot bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden vastgesteld op € 31,02 aan reiskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op het bestreden besluit van 11 augustus 2011;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 11 augustus 2011 voor zover dit betrekking heeft op de aantasting van eer en goede naam;
- herroept het besluit van 5 oktober 2010 in zoverre, bepaalt dat appellant wordt gerehabiliteerd zoals in rechtsoverweging 4.8 is omschreven en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 31,02.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2015.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) S.W. Munneke