Uitspraak
15/4903 MAW, 16/5221 MAW
Datum uitspraak: 11 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
26 mei 2015, 14/10452 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. E.M. Vos, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juni 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Vos. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S.R.M. van Haren.
OVERWEGINGEN
1.1.
In april 2001 is appellant voor de duur van vier jaar geplaatst op de Nederlandse Antillen. Op 1 augustus 2007 is hij geplaatst op Curaçao en daartoe verhuisd van Aruba naar Curaçao. Daar heeft hij vanaf 1 oktober 2008 een eigen woning bewoond. Van 1 december 2011 tot
16 juli 2012 is appellant geplaatst in Den Helder. Tijdens deze periode is hij vanaf
21 december 2011 uitgezonden in het kader van een missie; zijn woonplaats is Willemstad gebleven. Vanaf 16 juli 2012 is appellant weer geplaatst op Curaçao.
1.2.
Met een rekest, gedateerd 20 november 2013, heeft appellant verzocht zijn in Nederland bij de verhuizer opgeslagen inboedel op rijkskosten te mogen laten overbrengen naar Curaçao. Appellant heeft in het rekest onder meer toegelicht dat hij is geplaatst op Curaçao, per 30 april 2014 met functioneel leeftijdsontslag (FLO) zal gaan en voornemens is niet terug te keren naar Nederland maar zich definitief te vestigen op Curaçao.
1.3.
Bij besluit van 28 november 2013 heeft de minister dit verzoek afgewezen. Aan de afwijzing is ten grondslag gelegd dat artikel 7 van Pro het Verplaatsingskostenbesluit defensie (VKBD) niet van toepassing is en dat bezien moet worden of een voorziening kan worden getroffen met toepassing van de hardheidsclausule in artikel 31 van Pro het VKBD. Als vaste gedragsregel hanteert de minister dat in afwijking van het VKBD eveneens een tegemoetkoming in de verhuiskosten wordt toegekend indien een in het buitenland geplaatste militair na zijn FLO zich blijvend in het buitenland wil vestigen, maar dit tot ten hoogste het bedrag dat in rekening zou zijn gebracht indien de militair naar Nederland zou zijn verhuisd. Omdat de plaatsing van appellant op Curaçao vanaf 16 juli 2012 tot zijn FLO korter duurt dan twee jaar en de periodes van plaatsing op Curaçao vóór 1 augustus 2011, in Den Helder van
1 december 2011 tot 16 juli 2012 en weer op Curaçao vanaf 16 juli 2012 niet als een doorlopende periode zijn aan te merken, kan appellant geen aanspraak maken op een tegemoetkoming in de verhuiskosten, waaronder begrepen het transport van de in Nederland opgeslagen inboedel.
1.4.
Bij besluit van 22 april 2014 heeft de minister de ontslagdatum van appellant nader vastgesteld op 1 oktober 2015.
1.5.
Bij besluit van 18 augustus 2014 (bestreden besluit) heeft de minister beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 november 2013. De minister heeft alsnog aangenomen dat sprake is geweest van een aaneengesloten plaatsingsperiode in het buitenland van begin 2001 tot 1 oktober 2015. Voor zover het bezwaar ziet op het niet verstrekken van een tegemoetkoming in de kosten van een verhuizing in verband met FLO is het daarom gegrond. Verder heeft de minister overwogen dat appellant er ten tijde van zijn eerste plaatsing op de Nederlandse Antillen in april 2001 bewust voor heeft gekozen een gedeelte van zijn inboedel in Nederland voor Rijksrekening te laten opslaan. De bepalingen van het VKBD voorzien niet in een vergoeding van transportkosten voor het geval de militair na deze (langdurige) opslag alsnog mocht besluiten dat deel van de inboedel naar het gebied buiten Europa te laten verschepen. Daarom heeft de minister bezien of appellant op grond van de hardheidsclausule in aanmerking kan worden gebracht voor vergoeding van deze kosten. De minister gaat ervan uit dat appellant heeft gekozen voor opslag van zijn inboedel omdat hij het voornemen had na zijn plaatsing buiten Europa weer terug te keren naar Nederland. De opslagkosten zijn gedurende deze lange periode slechts vergoed omdat appellant het Rijk de kosten van het transport van deze inboedel naar de Nederlandse Antillen heeft bespaard. Inwilliging van de aanvraag zou erop neerkomen dat ten aanzien van een deel van de inboedel van appellant door het Rijk dubbele kosten zouden moeten worden gemaakt. Dat appellant thans voor zichzelf de beslissing heeft genomen zich blijvend op Curaçao te vestigen, kan niet tot gevolg hebben dat het Rijk voor extra kosten wordt geplaatst. Ook overigens ziet de minister geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij alsnog zou moeten instemmen met het vergoeden van de transportkosten. De minister heeft daarom het bezwaar wat betreft de afwijzing van de gevraagde vergoeding voor transportkosten ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.
1.6.
Bij besluit van 26 februari 2015 heeft de minister appellant een tegemoetkoming in de verhuiskosten toegekend conform de bestendige gedragslijn die bestaat ten aanzien van militairen die zich na hun FLO blijvend willen vestigen in het land van plaatsing buiten Nederland. De minister heeft het besluit van 28 november 2013 ingetrokken voor het gedeelte dat ziet op de weigering appellant een tegemoetkoming in de verhuiskosten te verstrekken na de datum van zijn FLO. Verder heeft de minister het ten onrechte ontvangen bedrag ten behoeve van de doorlopende kosten in de periode van 17 juli 2012 tot 1 oktober 2012 van € 908,35 teruggevorderd, onder de mededeling dat dit bedrag zal worden verrekend met het door appellant te ontvangen nettobedrag aan tegemoetkoming in de verhuiskosten. Aan de toewijzing verbindt de minister onder meer nog de voorwaarde dat de aanspraak op de tegemoetkoming in de verhuiskosten op Curaçao niet meer mag bedragen dan in het geval een verhuizing naar Nederland had plaatsgevonden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de minister op grond van de bepalingen van het VKBD niet gehouden is in het verzoek om een tegemoetkoming in de transportkosten van de inboedel van Nederland naar Curaçao te bewilligen. Het besluit om niet van deze bepalingen af te wijken wordt terughoudend getoetst. Appellant heeft vooral een beroep gedaan op de tekst van een voorlichtingsfolder. De aangehaalde tekst van de folder ziet volgens de rechtbank op de situatie dat iemand bij het naderen van de FLO-leeftijd besluit alsnog op de Antillen te blijven en van een dienstwoning naar een privéwoning te verhuizen. Appellant heeft echter al vele jaren geleden een woning gekocht op Curaçao. Omdat de minister al veel meer opslagkosten heeft gedragen dan ooit met de kosten van een enkel transport van de resterende inboedel naar de Antillen gemoeid zouden zijn, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet afwijken van bepalingen van het VKBD niet leidt tot onbillijkheid van overwegende aard jegens appellant.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
In het VKBD zijn de regels opgenomen over het vergoeden van verhuiskosten en kosten van opslag en transport van in Nederland achtergelaten inboedel. Het VKBD biedt geen grondslag voor vergoeding van de kosten voor het transport van de inboedel van appellant naar Curaçao. Wel bevat artikel 31 van Pro het VKBD een hardheidsclausule op grond waarvan de minister kan afwijken van de gegeven regels voor zover de toepassing ervan, gelet op het belang dat deze regels beogen te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Verder hanteert de minister de vaste gedragsregel om in afwijking van het VKBD ook een tegemoetkoming in de verhuiskosten toe te kennen als een in het buitenland geplaatste militair na zijn FLO zich blijvend in dat buitenland wil vestigen, tot ten hoogste het bedrag dat in rekening zou zijn gebracht indien de militair naar Nederland zou zijn verhuisd. Appellant heeft onder meer aangevoerd dat toepassing van de hardheidsclausule in zijn geval passend zou zijn.
3.2.
Appellant heeft verklaard dat, toen hij in april 2001 naar Curaçao vertrok, het ging om een plaatsing van twee jaar die zou worden gevolgd door een plaatsing op Aruba van twee jaar. In de verwachting dat hij in 2005 zou terugkeren naar Nederland, heeft hij aanvankelijk zijn woning in Nederland aangehouden en een deel van zijn inboedel laten opslaan. De minister heeft niet weersproken dat het vijftienjarig verblijf van appellant in het buitenland niet tevoren was voorzien. Ter zitting heeft de minister verklaard dat het om een ‘uniek geval’ gaat. Wat de reden ervan ook is geweest, de Raad kan slechts vaststellen dat de minister bij de opeenvolgende plaatsingen van appellant kennelijk niet alleen heeft gekozen voor verlenging van diens verblijf in het buitenland, maar ook voor voortzetting van de opslag van diens inboedel in Nederland op zijn kosten. Zo bezien is het standpunt van de minister in het bestreden besluit dat hij de langdurige opslag slechts heeft vergoed omdat appellant het Rijk de kosten van het transport van deze inboedel naar de Antillen heeft bespaard, niet juist.
3.3.
Als appellant de keuze had gemaakt om na zijn langdurig verblijf op Curaçao na zijn FLO terug te keren naar Nederland, had de minister, zoals hij ook heeft erkend, die verhuizing moeten vergoeden op grond van het VKBD. Ook zou de minister, als bij de keuze van appellant om zich na zijn FLO blijvend op Curaçao te vestigen een verhuizing op Curaçao nodig was, de kosten van die verhuizing vergoeden op grond van zijn gedragslijn. Uit het VKBD en deze gedragslijn rijst het beeld op dat de minister de defensieambtenaar die buiten Nederland is geplaatst bij diens FLO financieel bijstaat bij de verhuizing naar de gekozen woonplaats na het FLO. Dat de vergoeding van de kosten om de in Nederland achtergebleven inboedel van appellant naar Curaçao te transporteren ‘dubbele’ of ‘extra kosten’ zijn, zoals in het bestreden besluit is gesteld, kan de Raad dan ook niet inzien. Integendeel, die vergoeding zou passen in het geschetste beeld.
3.4.
Appellant heeft zich beroepen op de informatie die hem in 2013, vóór hij zijn rekest indiende, is gegeven tijdens een voorlichtingsbijeenkomst voor militairen die op korte termijn FLO zouden krijgen. Hieruit heeft hij begrepen dat hij de verplaatsing van zijn opgeslagen inboedel naar Curaçao vergoed zou krijgen tot ten hoogste het bedrag dat een verhuizing naar Nederland zou kosten. De minister heeft hierover aanvankelijk slechts het standpunt ingenomen dat aan het informatiemateriaal dat vanuit Defensie wordt verstrekt geen rechten kunnen worden ontleend. Ter zitting heeft de minister echter erkend dat de verstrekte informatie onjuist en onvolledig is. Het gaat hier weliswaar niet om direct door de minister gedane toezeggingen, maar wel is in het kader van specifieke, vanuit het ministerie gegeven voorlichting bij appellant een begrijpelijke - en achteraf onjuist gebleken - verwachting gewekt die een rol heeft gespeeld bij zijn beslissing om op Curaçao te blijven wonen.
3.5.
Als de Raad de onder 3.2 tot en met 3.4 weergegeven omstandigheden beziet, is de conclusie dat de minister in dit unieke geval toepassing had behoren te geven aan de hardheidsclausule in artikel 31 van Pro het VKBD. Hieruit volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad - met gegrondverklaring van het beroep - het bestreden besluit vernietigen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 november 2013 te herroepen en appellant een tegemoetkoming toe te kennen voor het transport van zijn in Nederland achtergebleven inboedel naar zijn woning op Curaçao tot maximaal het bedrag dat een verhuizing van Curaçao naar Nederland zou kosten.
3.6.
Naar de Raad begrijpt, heeft de minister de voorwaardelijke toekenning van een tegemoetkoming in de verhuiskosten bij het bestreden besluit en bij het besluit van 26 februari 2015, waarbij de minister die toekenning in dat laatste besluit heeft aangegrepen voor een terugvordering en verrekening met een eerder toegekende vergoeding ten behoeve van doorlopende kosten, gebaseerd op het rekest van appellant van 20 november 2013, dat aan de basis ligt van deze procedure. Daarom ziet de Raad, anders dan de rechtbank heeft gedaan, aanleiding om het besluit van 26 februari 2015, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, in de beoordeling te betrekken. Een grondslag voor die toekenning van verhuiskosten en dus ook voor een mogelijke terugvordering en verrekening ontbreekt echter, omdat appellant in zijn rekest uitsluitend heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor het laten overbrengen van zijn opgeslagen inboedel naar Curaçao. Om die reden slaagt het beroep tegen het besluit van 26 februari 2015, zodat dit wordt vernietigd.
4. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 augustus 2014;
- herroept het besluit van 28 november 2013 en kent appellant een tegemoetkoming toe voor
het transport van zijn in Nederland achtergebleven inboedel naar zijn woning op Curaçao tot
maximaal het bedrag dat een verhuizing van Curaçao naar Nederland zou kosten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 augustus
2014;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 februari 2015 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 413,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K.J. Kraan en
M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2016.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) S.W. Munneke