Uitspraak
14/4741 AW, 14/4742 AW, 14/4743 AW, 14/4744 AW
Datum uitspraak: 28 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van
11 juli 2014, 13/3881, 13/3883, 13/3884 en 13/3885 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[Appellant 1] te [woonplaats 1] (appellant 1)
[Appellant 2] te [woonplaats 2] (appellant 2)
[Appellant 3] te [woonplaats 3] (appellant 3)
[Appellant 4] te [woonplaats 4] (appellant 4)
het college van burgemeester en wethouders van Roermond (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E.H.J. van Gerven, advocaat, hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken ingesteld.
Namens het college heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, verweerschriften ingediend waarop appellanten hebben gereageerd.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2015. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Van Gerven. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen, drs. P.C.M.E. Bellemakers en M.J.M. van Blerk.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellanten waren werkzaam voor de [naam werkgever] in de functie van [naam functie a] salarisschaal 6.
1.2.
Op 14 juni 2011 heeft het college ingestemd met de keuze van HR21 als nieuw systeem van functiebeschrijving en -waardering ter vervanging van het ODRP-systeem. Op
31 augustus 2011 heeft de ondernemingsraad (OR) ingestemd met die keuze. Op 17 oktober 2011 heeft het college de Regels implementatie HR21 (implementatieregels) vastgesteld. Eveneens op 17 oktober 2011 heeft het college de Procedureregeling functiebeschrijving en
-waardering [naam werkgever] 2012 (procedureregeling) in concept vastgesteld. De procedureregeling is na instemming van de commissie voor georganiseerd overleg op
31 oktober 2011, definitief vastgesteld op 3 november 2011. Op 1 december 2012 is de procedureregeling in werking getreden. Op 8 januari 2013 heeft het college een lijst vastgesteld waarin per medewerker wordt vermeld wie welke functie krijgt in HR21
(functie-conversielijst). Verder heeft het college toen bij algemeen verbindend voorschrift de lokale- en normfunctiebeschrijvingen en -waarderingen vastgesteld. Toen is ook besloten de functie-conversielijst en de lokale- en normfunctiebeschrijvingen en -waarderingen te bespreken met de functiebeschrijving en -waarderingscommissie van de OR. Na instemming van de commissie voor het georganiseerd overleg op 21 februari 2013 heeft het college op
13 maart 2013 de Conversietabel Roermond HR21 (conversietabel) vastgesteld.
1.3.
Nadat het college het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellanten hun zienswijze naar voren hadden gebracht, heeft het college bij besluiten van 10 juli 2013 met ingang van 1 januari 2012 de functie van appellanten geconverteerd naar de HR21 [functie b] salarisschaal 6.
1.4.
Bij besluiten van 15 november 2013 (bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 10 juli 2013 niet-ontvankelijk verklaard voor zover deze betrekking hadden op het in de functieomschrijving vermelde indicatieve werk- en denkniveau en op de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het kader van de Drank- en Horecawet (appellanten 1,3 en 4) of voor zover deze betrekking hadden op het waarderingsrapport bij de functiebeschrijving (appellant 2). Voor het overige heeft het college de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
1.5.
Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 10 juli 2013 ongegrond zijn verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer het betoog van appellanten verworpen dat het college ten onrechte niet de in de procedureregeling neergelegde procedure heeft gevolgd, omdat deze regeling niet ziet op de implementatie van HR21, maar op het zogenaamd ‘regulier gebruik’ van het systeem ná implementatie daarvan. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de inpassing van appellanten in de [functie b] niet onhoudbaar is te achten.
3. Appellanten hebben zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij hebben aangevoerd dat het college bij de implementatie van HR21 en de inpassing van hun functie in dit systeem in strijd heeft gehandeld met artikel 2, derde lid, en artikel 6, tweede lid, van de procedureregeling. Volgens appellanten ziet deze regeling (ook) op de implementatie van HR21. Daarnaast hebben zij de conversie van hun functie in die van [functie b]
op inhoudelijke gronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling
4.1.1.
In artikel 2, derde lid, van de procedureregeling, voor zover van belang, is bepaald dat, indien sprake is van een organisatiebrede functiebeschrijvingsronde, de bestuurder de OR in de gelegenheid stelt advies uit te brengen over de voorgenomen vaststelling van de functiebeschrijvingen.
4.1.2.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de procedureregeling, voor zover van belang, wordt in geval van een organisatiebrede functiebeschrijvingsronde het indelingsadvies ter toetsing voorgelegd aan een indelingscommissie. De indelingscommissie bestaat uit twee leden van de OR, twee leden van het managementteam en een voorzitter, zijnde het hoofd van de afdeling Personeel, Organisatie en Informatie (POI).
4.1.3.
In artikel 8, derde lid, van de procedureregeling, voor zover van belang, is bepaald dat deze regeling terstond in werking treedt op 1 januari 2012.
4.2.
Uit de procedureregeling zelf kan niet worden opgemaakt dat zij niet ziet op de implementatie van HR21, maar uitsluitend op de procedure inzake functiebeschrijving
en -waardering ná implementatie van HR21. Dat is tussen partijen overigens ook niet in geschil. Verder staat vast dat de procedureregeling in werking was getreden ten tijde van de conversie van de functie van appellanten.
4.3.
In het op 4 oktober 2011 ingediende voorstel tot vaststelling van het concept van de procedureregeling is vermeld dat dit concept ziet op de procedures vanaf 1 januari 2012 (regulier gebruik). Anders dan het college heeft betoogd, betekent dat gegeven, gelet op de duidelijke tekst van de procedureregeling, niet dat die regels niet zien op de implementatie van HR21, ook niet als men in de beschouwing betrekt dat volgens de planning van destijds de implementatie van HR21 zou zijn afgerond op 1 januari 2012. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het voorstel van 21 december 2012 dat heeft geleid tot onder meer de vaststelling op 8 januari 2013 van de lokale- en normfunctiebeschrijvingen
en -waarderingen bij algemeen verbindend voorschrift de zinsnede voorkomt dat “De procedureregeling omschrijft hoe te handelen tijdens de implementatie van HR21 en hoe om te gaan met toekomstige vraagstukken op het gebied van functiebeschrijven en -waarderen”. Die zinsnede wijst er niet op dat het de bedoeling was dat de procedureregels niet op de implementatie van HR21 zien. Opmerking verdient in dit verband verder dat in de besluiten van 10 juli 2013 wordt vermeld dat het college overeenkomstig de procedureregels alle zienswijzen ter advisering heeft voorgelegd aan het hoofd POI. Die zinsnede wijst erop dat ten tijde van het nemen van die besluiten ook het college het standpunt innam dat de procedureregeling op de conversie van functie van appellanten naar de HR21 [functie b] salarisschaal 6 van toepassing was.
4.4.
Het college heeft ter zitting gesteld dat de implementatieregels algemeen verbindende voorschriften zijn. Voor zover het college daarmee heeft willen betogen dat de implementatieregels ten opzichte van de procedureregels moeten worden aangemerkt als ‘lex specialis’ waarin wordt afgeweken van de procedureregeling als ‘lex generalis’ wordt dit betoog niet gevolgd. Volgens de Raad is niet gebleken dat de implementatieregels op de in artikel 139 van Pro de Gemeentewet omschreven wijze bekend zijn gemaakt. Die regels kunnen daarom niet als algemeen verbindend voorschrift verbinden.
4.5.
Uitgaande van de toepasselijkheid van de procedureregeling, heeft het college niet betwist dat sprake was van een organisatiebrede functiebeschrijvingsronde en dat de OR niet, zoals artikel 2, derde lid, van die regels voorschrijft, in de gelegenheid is gesteld advies uit te brengen over de voorgenomen vaststelling van de functiebeschrijvingen. Dit betekent dat aan de totstandkoming van de bij algemeen verbindend voorschrift vastgestelde functiebeschrijvingen zodanig ernstige gebreken kleven dat die beschrijvingen niet als grondslag mogen dienen voor de daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Daaraan staat niet in de weg dat de OR op 31 augustus 2011 heeft ingestemd met de keuze voor de invoering van HR21 en dat het college na de vaststelling van de lokale en normfunctiebeschrijvingen en -waarderingen op 8 januari 2013 zou hebben besproken met de functiebeschrijving en -waarderingscommissie van de OR. Daarmee is immers een met het adviesrecht op één lijn te stellen invloed van de OR op besluiten over een voor de betrokkene ambtenaren wezenlijk onderdeel van hun rechtspositie niet gewaarborgd.
4.6.
Uitgaande van de toepasselijkheid van de procedureregeling, heeft het college evenmin betwist dat het advies over de indeling van de functies in norm- en/of lokale functiebeschrijvingen, nu het ging om een organisatiebrede functiebeschrijvingsronde, niet overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van die regels ter toetsing is voorgelegd aan een indelingscommissie die bestond uit twee leden van de OR en twee leden van het management team en het hoofd van de afdeling POI als voorzitter. Dat het college na vaststelling van de functie-conversielijst deze achteraf ter kennisname zou hebben besproken met de functiebeschrijving en -waarderingscommissie van de OR betekent niet dat het college niet in strijd heeft gehandeld met de genoemde bepaling.
4.7.
Wat in 4.2 tot en met 4.6 is overwogen betekent dat de besluiten om de functie van appellanten te converteren naar de HR21 [functie b] niet zorgvuldig zijn voorbereid. Appellanten hebben terecht opgemerkt dat het volgen van de juiste procedure kan leiden tot een inhoudelijk ander conversiebesluit. Daarom bestaat geen aanleiding de bestreden besluiten, met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in stand te laten.
4.8.
Wat in 4.7 is overwogen betekent dat het hoger beroep slaagt. Wat appellanten verder over de inhoud van de conversiebesluiten hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraken komen voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen van appellanten gegrond verklaren en de bestreden besluiten, voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 10 juli 2013 ongegrond zijn verklaard, vernietigen. De Raad ziet op grond van de aard van de geconstateerde gebreken en de activiteiten die nodig zijn om die gebreken te herstellen geen mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik. De Raad zal het college opdragen om binnen vier maanden na verzending van deze uitspraak nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden voor alle appellanten tezamen begroot op € 1.488,- in beroep en € 1.488,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Daarbij is in aanmerking genomen dat het hier gaat om vier samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluitproceskostenveroordeling in bestuursrechtelijke procedures, die op grond van het eerste lid van dat artikel voor de toepassing van kosten voor verleende rechtsbijstand moeten worden beschouwd als één zaak. Verder is bij de berekening uitgegaan van een waarde per punt van € 496,- en, aangezien het gaat om vier samenhangende zaken, van een wegingsfactor van 1,5. Dat betekent dat voor ieder van appellanten de kosten voor in beroep en in hoger beroep verleende rechtsbijstand worden begroot op € 744,-. De verletkosten van ieder van appellanten worden begroot op €131,12 (2 uur x € 16,03, alsmede 6 x €16,51). De reiskosten worden voor appellanten 1 tot en met 4 begroot op respectievelijk € 35,-, € 45,-, € 46,-
en € 40,60.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraken;
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 15 november 2013 voor zover
daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 10 juli 2013 ongegrond zijn verklaard;
- draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellanten met
inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts bij de
Raad kan worden ingesteld;
- bepaalt dat het college aan ieder van appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 406,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant 1 tot een bedrag van € 910,12, van
appellant 2 tot een bedrag van € 920,12, van appellant 3 tot een bedrag van € 921,12 en van
appellant 4 tot een bedrag van € 915,72.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en M.T. Boerlage en
H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van J.L. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2016
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) J.L. Meijer